对大理中院开展涉诉信访工作的调研分析
赵富春
解决涉法、涉诉申诉上访问题是困扰人民法院审判工作的难题，有效处理涉法、涉诉信访申诉案件是当前人民法院的一项紧迫工作任务，笔者结合审判实践，以大理中院近几年来积极开展规范化、程序化涉诉信访工作实际情况，对开展涉诉信访工作进行探讨。
一、大理中院近几年来的涉诉信访工作情况和分析
统计表列明了自2002年以来三年半中大理中院涉诉信访工作的主要情况，数据统计情况反映了近几年来大理中院的一些信访工作特点：①年申诉案件数约为总诉讼案件数的10%左右，其中，2002年因我院清理往年积压申诉老案，所以收案数略高，而今年上半年只为已结案件数的8%，预计年申诉收案数也将低于上一年。②有约70%的申诉案件由立案庭审查后进行答复或者驳回申诉处理结案，只有约30%的案件通过了立案庭审查进入审监庭全案调卷复查审查阶段。③在复查审查阶段有60—70%的申诉案件由审监庭复查审查后驳回申诉，只有约30—40%的申诉案件裁定再审，而此项数据中含有抗诉再审案件和上级法院指令再审案件，因此，真正由本院审查再审的申诉案件比例要低于进入复查阶段申诉案件数的比例，这样，在总收案中只有1%左右的案件进入再审。④在再审案件中只有一半左右的案件因为事实、程序或者证据认定等各方面原因而被改判(撤销、改判、发回、指令和移送等)，因再审改判的案件仅占总诉讼案件收案数的05%左右。⑤自2002年起全院申诉案件逐年下降，涉诉来访明显下降，来信略降，三项工作的变化情况较为稳定。⑥涉诉来信虽有略降但总体没有与申诉案件减少对应，表明当事人对来信访反映问题的方式较为接受，来信访的稳定分解了一部分来访。⑦每年到州人大“主任接待日”就法院审判、执行工作诉访的案件保持在50件—70件之间，这些诉访案件均由我院当场答复，专门报告或者事后另行落实答复处理。
二、大理中院开展涉诉信访工作探索实践和工作成效
按照规范化、程序化主线，大理中院在开展涉诉信访工作中积极探索实践，就涉诉信访工作的程序、时限、职责分工、立案标准、审判管理各方面形成了行之有效的工作机制。
1.程序和时限的探索实践。积极推行申诉、信访案件首问负责制，首次来信必复制度和依照时限办理制度，注重和强调在首次接访中解决信访事项。在工作时限上，实行申诉、信访案件立案庭一个月内审查办理、审监庭三个月内复查办理的办案时限制度，即立案庭进行申诉立案审查及来信来函处理要在一个月内完成，审监庭对申诉立案案件作出是否再审裁定要在三个月内完成。在工作程序上，对于符合申诉申请再审规定，立案庭在申诉材料齐备后一个月内作出处理意见，审查认为本院生效裁判可能有重大错误的，作出书面的审查意见报告，一月进行一次专门合议。在程序审查上合议决定审查立案的案件，由立案庭在三日内移送审监庭对实体部分复查审查决定裁定再审或者驳回申诉。
2.职责分工的探索实践。涉诉信访事项按照分项进行院内职责划分，即：案件申诉、问询、建议、意见及与州人大、政法委、信访联办协调办理的相关信访事项，上级法院对口信访事项，本院领导批示交办的信访事项等由立案庭负责办理；案件审理阶段与诉讼有关的信访事项由审判庭负责办理；案件执行中涉及执行的信访事项由执行局负责办理；涉及审判人员执法执纪的信访事项由纪检监察室负责办理。
申诉案件审查由立案庭和审监庭分段负责，即：立案庭侧重于案件程序性的初步审查，审监庭在程序审查的同时侧重于实体方面对全案复查审查，对于审查申诉不成立的立案庭和审监庭在各自审查阶段作出《驳回申诉通知书》，案件再审的裁定由审监庭合议决定或者报请审判委员会讨论决定。申诉案件立案审查的职责分工，是按照立案庭把“可能有错误”关，审监庭把“确有错误”关的原则和思路进行规定和开展工作。同一涉诉信访案件一般只作一次书面答复，按涉诉信访案件的正常工作程序接待处理一般限于三次，对于有关机关就申诉信访等事件的专门来函、领导批示等，作为专门信访事项办理，并及时回复、答复和报告。
3.立案审查标准的探索实践。申诉立案审查标准主要是解决在立案庭立案审查阶段的具体标准，大理中院根据审判实践提出的立案审查标准主要有六项，即：提起再审的主体资格、是否为受诉法院管辖(原则上实行同级法院审查)、是否符合申诉和申请再审的范围、是否符合再审申请有效期限、是否符合申诉和申请再审的具体事由、是否履行交纳再审确定的应交诉讼费义务。在上述六项审查标准中关于再审事由的审查涉及新的证据事实审查、生效裁判证据认定审查、实体程序主要方面审查、适用法律审查、是否存在违反审判纪律审查等方面，这一方面更多实体审查内容和法律事实确认内容仍由审监庭审查。
在立案庭立案审查中虽然有实体的成分，但这一阶段的侧重点仍放在程序性审查的方面，在所涉及到的实体内容审查中仍然按照程序性的原理和理解作出审查意见，完全实体性的审查和结论作为案件审理的解决范畴，而不强调在立案阶段作出确认。4.流程管理的探索实践。依照职责分工和程序、时限规定，大理中院在涉诉信访案件的流程管理上按照规范立案、严格时限(审限)和统一数据统计进行管理。在立案管理上，申诉、信访案件在立案庭建立统一收案序号、来访序号和收件序号登记，申诉案件进入书面答复范围，包括立案庭答复及立案庭和审监庭作出驳回申诉通知书，均以“监”字号编号和管理，案件进入再审程序分别按照不同案件和不同审级案件作出案件号和管理，在这方面中院以《规范案件编号规定》予以规定。在时限管理上，中院《审限管理实施办法》在对诉讼执行案件按照法律规定作出规定进行审限管理，同时，专门对申诉案件办理时限作出规定，依照本院规定和要求进行有效管理。在数据统计上，与诉讼、执行案件一起由立案庭统一办理和作出，涉及司法数据、流程数据、工作考核数据等，数据统计管理上中院通过《司法统计工作规定》规定并执行。
大理中院通过几年来积极开展规范化、程序化的涉法信访工作，涉诉信访工作取得了显著工作成效。明确程序、时限规定、解决职责分工、立案标准，规范立案、数据管理，使全院涉诉信访工作真正做到了管理有力、管理有效，工作出成效。三年多来大理中院实现了申诉再审率低、再审改判案件少、上访、缠访少，以及申诉案件稳步下降、涉诉来访显著下降，全院自2003年起实现申诉信访无积案。
三、开展涉诉信访工作的探讨和思考
1.更新司法理念，开展诉讼信访工作。程序性和时限性是审判工作最显著的特征，诉讼法在各类案件办理的程序和时限上从立案受理、审理、判决和执行作出了周详设计和规定，并形成完整的工作体系。然而，信访工作恰恰就缺乏办理程序和时限的规定，这是长期以来我们对法院信访工作性质定位不清的结果。大理中院开展规范化、程序化涉诉信访工作实践，按照信访工作是审判工作的一部分定位，并突出信访工作诉讼性特征，体现对涉诉信访工作司法理念的转变，开展规范化、程序化涉诉信访工作符合法制进步的要求。
2.评价涉诉信访工作的标准。根据当前办理涉诉信访工作的形势和要求，我们往往把“息诉服判”作为工作的要求，但是，审判工作的特性决定一部分人基于各种原因不可能息诉也不会服判，对于这一部分信访人是不会因为裁判的正确而接受裁判的结果，如果以“息诉服判”作为工作标准，反而会使信访工作走入迁就无理和不当信访无形增加的误区。因此，涉诉信访工作不能以满意不满意、息诉不息诉评价工作，固然服判息诉率是检查工作的一项重要指标，但不能成为标准。涉诉信访案件应当按照诉讼程序的规定依法办理，以是否在时限内按照必经的程序和必须的要求办理作为考核标准，通过积极的法律解释和思想疏导工作解询答疑，把开展涉诉信访工作作为人民法院发现审判工作问题、改进审判工作的窗口和渠道。
3.“确有错误”与“可能有错误”标准的理解。立案标准问题是审查立案程序的核心问题，诉讼法对一审程序立案标准作出了全面准确的规定和概述，二审是依据一审的审查立案为基础，两者已经构成了完整的法律规定体系。对于再审审查立案标准三大诉讼法在审判监督程序中有专条规定，综观诉讼法的规定其原则是完全一致的，都是以“确有错误”为原则。但是，由于法条反映的具体标准实际上不是立案审查的内容，而是通过审理以后才能确定的内容，立法上明显有维护既判力、对启动再审严格限制的本意，力图达到纠错与裁判稳定性的统一。这一审查标准的规定立意可以说是完美的，但是由于不能与规范化程序运作衔接，审判实践中无法实现以“确有错误”审查立案，反而使立案后的裁判与法律规定相冲突，比如立案再审后作出维持原判结论的案件就会与立案时要按照“确有错误”立案再审产生冲突。
根据诉讼程序不同阶段的法律特点和规律，不论一审程序，二审程序，还是再审程序的审查立案，以及在不同程序中刑事、民事、行政不同性质案件的审查立案，其结论只能是可能性结论，不能是肯定性结论，因而审查立案标准只能以可能性的原则考虑，肯定性的结论只能经过审判来确定。因此，再审案件审查立案标准在法律理论和审判实践中，只能是“可能有错误”标准而不能是“确有错误”标准。现阶段从法院机构设置及审判资源配置的实际情况，并根据申诉审查需要对案件实体内容作出全面审查判断这一不同于其他案件立案审查的法律特点，在工作定位上确定立案庭的审查按照侧重于“可能有错误”而审监庭侧重于“确有错误”分工是适当可行的，完全强调申诉案件立审分立，实际工作成效并不与立审分立的初衷对应。
4.绝大多数的申诉信访均不成立。统计数据表明提出申诉得到支持的案件每年只有几件，不到全院案件总数的05%，相对于总案件数和申诉案件数这是很少的数字。通过信访接待，解释法律、解答问题，绝大多数诉访人均能够服判息诉接受裁判，这表明绝大多数申诉来访不是有理，而是“无理”。但是，我们不能因为只有极少数案件申诉“有理”绝大多数申诉“无理”，就可以按照不理申诉对待而忽视涉诉信访工作。涉诉信访工作恰恰就是不仅要理这些“无理”申诉，而且还要重视要“理”这些“无理”申诉，以体现工作成效。积极开展涉诉信访工作就是在经过审理裁判已经定纷止争的基础上，将信访工作作为审判工作的延续进一步定纷止争，通过信访工作进一步解释法律、政策、解释裁定判决和解答问题，让有意见、有误解、有怨气、不理解的诉访人最终理解法律、理解裁判、理解法院。
5.重视开展涉诉信访工作的方式、方法。要建立涉诉信访事项主动反映、主动汇报、主动请示的工作制度，对有关党委、人大等相关部门和领导的批示、要求、问询，要积极主动请示汇报，一方面这是法院工作接受监督的要求，另一方面监督实际是支持帮助，由于将案件的全部情况及时请示汇报，有关部门和领导在了解了案情以后往往会支持法院工作，更加有利于共同做好涉诉信访工作。同时，对有些社会影响大或者特殊情况的涉诉信访案件，要有事前、事中、事后及时反映的意识，让涉诉信访特殊事件信息及时让有关部门知晓，争取工作的主动性，而不能等过问再汇报解释。主动与被动在处理涉诉信访事件的社会效果上是完全不同的。
如何积极开展涉诉信访工作的研究是当前法院工作的一个重要课题，笔者依据大理中院开展信访工作的实践作了调研分析，力求通过审判实践工作的总结和思考，互相借鉴，互相学习，共同解决困扰法院工作的难题。（作者单位：大理中院
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