谈审执并重

王健华

   一、执行工作的产生和发展

   人民法院的执行工作是伴随着审判工作而产生的，随着改革开放的深入，各类民事纠纷案件的大量涌现而发展起来的。当时，法院一直是审执合一。

  到80年代后期，因执行案件跨辖区的增多、被执行人逃债的增多、对抗性因素增多；因法律以把仲裁裁决、有强制执行效力的公正债权文书、行政机关作出的行政决定的执行权都赋予了法院行使，法院的执行案件便逐步增多且难度增大，社会上开始出现了“执行难”的呼声。法院也意识到执行工作业务上的专业性和管理上的专门性，需要一个独立的机构来处理委托执行和协助执行等事项。因此，从1989年起，执行工作才引起了各级法院的重视，各地法院开始结合实际，先后设立了执行庭。到1996年4月，最高法院召开了第一次全国法院执行工作会议，会上明确肯定了应从机构上来确立审执分立制度，要求全国各级法院应在1997年4月底前全部做到审执分立。

  随着改革开放的不断深化和扩大，法院的执行工作在人少质弱等多种困难中艰难地运行。“执行难”问题逐步发展成为社会反映强烈的热点问题。1999年，党中央批转了最高法院《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，以中央11号文件下发，要求全党全社会大力解决人民法院“执行难”；党的十六大又明确指出：要切实解决“执行难”问题。全党全社会积极行动起来，特别是全国各级法院及有关专家学者，就“执行难”问题进行了研究和探索，具体分析了其成因和对策；各地法院执行改革高潮迭出，从执行体制机构、执行思想理论、执行方式方法及执行途径等方面进行了研究和探索。执行工作引起了法院的高度重视，各地法院先后设立了执行工作局，高配了局领导，充实了人员，改善了执行物质装备，有针对性地采取了集中执行、专项执行、零点行动和执行110等措施，加大执行力度，为缓解和解决“执行难”起到了一定作用，作出了巨大贡献，积累了不少经验。

  二、重审轻执的表现及原因

  人民法院自审执分立，就出现了重审轻执问题，具体表现是：1.审执关系长期不顺。例如，在法院工作的总结中，往往没有将执行与审判并列，而是用审判含盖执行，把执行工作包容进审判工作，将执行工作与刑事、民商事和行政审判工作及审判监督工作并列写，视为审判工作之一。2.执行工作一直发展较慢，人少质弱，组织机构单一，物质装备较差。1999年后各方面虽有较大发展，但仍不适应形势发展的需要，特别是人员仍显得少且整体素质差，各方面仍赶不上审判工作的发展。3.分立就分心，审执脱节，头尾互不兼顾等问题一直存在。法院重审轻执现象长期存在的原因主要有：1.人们对审执关系认识不清，总认为审判工作就包含了执行工作，审执关系就象马与白马一样，是一种包容关系，一直没有正确认识到审执关系是一种并列关系。2.执行工作从审判工作中分立出来较晚，执行理论研究和实践经验总结不多，执行方式方法单一，执行思想、理论、法规等比较贫乏；社会经济快速发展，法院受案数量逐步大幅上升，而法院特别是基层法院，人、财、物等十分有限。3.人们对执行工作的认识和重视不够，总认为法院的工作主要以审判为主，强调审判工作。认为审判业务知识技能高深复杂，难度大，需要高素质人才驾驭才行；而执行业务知识技能肤浅简单，难度小，只要身强力壮就行。多数人不愿从事执行工作，认为从事审判工作才长才干，是脑力劳动，有前途；搞执行工作误才，是体力活计，而且是“火筒吹火，两头受气”，出力不讨好，得罪人，又风险大。4.长期以来，执行机构人少质弱，又整天忙于外出办案，无力对执行理论作深入研究和对执行实践经验作认真总结，执行干警在社会和法院中的地位及作用一般都不如审判法官，加之人们往往或多或少存在权利本位思想，在涉及法院人、财、物等重大问题的决策上，对其决策的作用和影响，审判法官往往比执行干警要大得多。5.“执行难”成因和责任主要不在法院，要解决“执行难”，全党全社会必须重视和支持，齐抓共管，综合治理，打一场无硝烟的持久战才行。人们受其影响，便产生回避、拖延、等待和观望等消极思想，对法院加强执行工作能缓解和解决“执行难”失去信心等，以致重审轻执现象至今仍然或多或少不同程度地存在。

  三、审执并重的必要性

  1.审执并重是法院工作发展所面临的严峻形势的要求。当前，一方面，由于“重审判轻执行”现象及其原因在法院内部的长期存在，严重地影响了执行工作的发展。执行工作情况从理论观念、体制机制、工作方式方法，到执行的人、财、物以及执行领导管理和监督等各个方面都落后于审判工作的发展，执行任务繁重，执行难度大。另一方面，随着改革开放的进一步深入，“执行难”问题更加突出，社会对此反映强烈，党和人民要求要切实加以解决。人民群众对法院工作反映最多、最不满意的就是执行工作。因此，在我国社会诚信意识未形成良好的氛围和社会诚信机制未健全之前，法院应高度重视和加强执行工作，加大执行力度，做到审执并重，顺应当前形势发展的要求。2.审执并重是法院工作职责的要求。审判权和执行权是国家法律赋予法院的两项并列的重要权力，这两项权力行使得好不好，事关法院工作开展和职能发挥的大事。国家法律赋予法院行使国家审判权和执行权两项重要职权，就如同法律赋予公民始于出生、终于死亡的民事权利能力一样；而一个法院的审判工作和执行工作开展得好不好，是检验这个法院工作好坏的两项重要指标，就如同审查一个公民是否享有完全民事行为能力一样，主要看其是否具备两个条件：一是年满18周岁的公民；二是精神状况正常，智力健全能完全辩认其行为及其后果。可见，法院的审判工作和执行工作就象一个人的右手和左手，如同一个人的右脚和左脚，应同等健壮发达，缺一不可，否则，残疾人也。3.审执并重是法院审执关系的要求。执行和审判是法院两种并列的不同性质的工作。执行工作是实现已经裁判确认的权利，它主要采取准职权主义方式执行，执行权是以行政权为主要内容的司法权，准司法性质的裁决权为行政权所吸收，执行结果直接产生实体权利转移，它具体地体现国家强制力；在执行实施权行使过程中当事人的地位是不平等的，执行程序突出效率。而审判工作是确认诉讼当事人权利义务关系，它主要突出法庭抗辩审理，它的强制力是抽象的，当事人在审判程序中地位是平等的，法官是中立的，审判不论实体还是程序都强调公正是第一位的，效率则次之。执行程序还具有相对的独立性，即经审判处理的案件并不必然也要经过执行，执行所适用的案件不仅仅只限于审判处理的案件范围。但总的来说，不论执行与审判之间区别有多大，但二者的联系是密切的。首先，执行和审判都是人民法院工作的重要组成部分，都是法律赋予人民法院的两项重要权力。其次，依审判程序作出的具有给付内容并需予执行的法律文书适用执行程序予以执行。执行以生效裁判法律文书为根据，执行根据必须具备给付内容，执行必须以负有义务的一方当事人无故拒不履行义务为前提。裁判法律文书属公法性质，义务人不履行生效的裁判法律文书，其行为不仅损害权利人的合法权益，而且损害了司法权威和法律秩序；强制执行不仅实现了权利人的合法权益，而且维护了司法权威和法律秩序。可见，诉讼案件的审判是其执行的前提和依据，而执行又是其审判的保障和实现，二者是相辅相成的，不可偏废。4.审执并重是法院全面增强司法能力，真正践行司法为民的要求。党的十六届四中全会明确，要大力加强党的执政能力建设，作为法院响应党中央的号召，结合自身工作加强执政能力建设，核心就是要搞好司法能力建设。人们普遍认为，法院裁判得以执行，司法权的存在才有实质意义，事实就是这样，法院审判公正，如果公正的裁判得不到有效执行，对于当事人来说，再好的公正裁判文书也是废纸一张；而且这是我们法院和法官的权力及职责所在，责无旁贷。因此，审执并重是法院全面增强司法能力，真正践行司法为民的要求。

  审执并重非常必要和重要，它是法院司法能力建设的重要内容，是法院提高司法能力，践行司法为民的重要途径。努力提高法院在社会和人民群众中的公信力，是我们法院工作者的追求。

  四、审执并重的思考

  要做到审执并重，笔者认为应从以下几个方面开展工作。

  首先，必须领导重视，下决心抓落实，顶住各种压力，排除任何干扰，统一认识，上下联动，抓重点、抓热点，正确认识执行工作。这是开展工作和解决问题的关键所在和决定因素，事关审执并重的成败。笔者认为，不管是否从事执行工作，只要在法院，从领导到一般干警，都要自觉积极对执行工作进行正确的再认识。大家只有正确认识了执行工作的内容、地位、作用和特点，才会产生重视、理解和加强执行工作的思想，有了思想，行动才快而有效。

  审理案件主要围绕法庭和办公室转，突出脑力劳动；而要办好一件质量高的执行案件，需要下乡去、到基层去、到被执行人身边去、到被执行人财产所在地去，在执行中运动、在运动中执行，在执行中变化、在变化中执行，执行干警既要付出艰辛的体力劳动，又要付出高超的脑力劳动，执行干警要集广博的法律知识和丰富的社会阅历于一身，其不但要有处理复杂执法环境的应变能力，而且还要有因执行法规等诸多因素缺陷的执行操作能力。

  其次，中央11号文件下发以来，法院的执行工作虽步入发展的快车道，但现执行工作的发展仍落后于审判工作的发展，是法院工作的薄弱环节，应大力加快执行工作的发展。怎么样大力加快执行工作的发展呢？1.要从人、财、物等方面不断加大执行工作投入。一个是通过挖法院现有人、财、物等潜力，将其他部门必备之外的人、财、物抽出来加强执行；另外是通过向有关部门领导请示汇报，解决法院执行工作的人、财、物困难，争取外援，加强执行。司法实践证明，由于执行案件逐年增多，执行难度大，且执行工作内容拓宽，执行队伍配备到占法院队伍的15%，仍不能适应执行工作发展的需要，应将执行队伍配备到占法院队伍的25%以上，才能适应执行工作发展形势的需要。与此同时，要加大执行干警的学习教育培训力度，提升执行队伍整体素质和执法水平；切实加强执行装备和经费保障，使其队伍具备快速反应能力，招之即来，来之能战，战之能胜。2.要大力加强执行工作调研和成果转化，不断更新执行理念，拓宽执行工作思路，研究执行理论和执行心理学，讲究执行艺术，加大执行力度，进一步探索解决“执行难”的方式方法和途径。在不违背宪法的前提下，对执行中存在的法规缺陷、力度不够等问题进行必要的修改补充，以增强执行威慑机制。例如：将执行通知书定位为执行的准备措施和方法，是否发执行通知书，应由法院根据案情而定，以加大执行力度。设立“执行拘留”和“执行罚款”等专门法律概念，将“执行拘留”的期限修改为60日以下；将“执行罚款”措施，对个人罚款提升到1万元以下，对单位罚款提高到10万元以下，以强化执行制裁措施。将无正当理由拒不申报财产和不如实申报财产的被执行人以拒不执行行为论处等等，以强化被执行人的责任。

  我们要在加大执行力度的同时，要改变过去就案办案，热衷于在办案上作文章的做法。拓宽执行工作思路，集中精兵强将，在辖区范围内，一方面大力宣传执行工作，提高民众的法律意识和自我保护意识，降低民事活动风险；另一方面，积极争取党委的领导、政府的支持和人大的监督，与工商、公安、检察、税务、银行、交通、土地、城建、电信等单位部门沟通，形成联动，调查、研究、制定单位部门诚信机制，以点带面，逐步推广，最终形成整个社会执行防控网络。笔者认为，这些工作也属于执行工作的内容，要高度重视和加强，这就是缓解和解决“执行难”的一场无硝烟的持久战，这就是全党动员、全民皆兵、齐抓共管、综合治理、解决“执行难”的社会诚信系统工程。在这一社会诚信系统工程中，法院要作为“主力军”，动员全社会力量，构建社会诚信系统工程，建立执行长效机制。3.改革和完善执行机构设置、职权划分和管理制度，加快执行工作发展。执行机构是法院专门从事执行工作，实现执行任务的职能部门，是执行管理体制和执行权运行机制的有效载体。如何科学、合理地设置好执行机构，是执行改革的难点、热点和重点问题，事关能否公正、高效地开展执行工作。基层法院与中级、高级、最高法院执行机构设置模式应有所区别。

  基层法院执行机构应如下设置：

为了做到审执并重，大力加强执行工作，全面增强法院司法能力，践行司法为民，应从法院组织法中明确执行工作，院长必须亲自抓，负总责，并直接主管执行监督庭，强化执行监督。

  考虑到执行工作性质和规律的特殊性，机械地设立执行工作局确实存在弊端，局长既有裁判权，又有行政决定权，不利于上下级法院执行工作统一管理体制的形成。笔者认为，简单地将执行裁判庭从执行局中剥离出来改造成执行裁判、监督庭，行使执行救济和执行监督职能；将执行工作局改成执行事务局，下设执行命令处等做法也不妥，这会造成机构重杂，执行环节过多，执行权分得过细过散，领导管理重复，不符合执行有力高效、程序简便的执行工作要求，再说执行监督权也不宜与执行裁判权合并行使，这不利于执行监督充分发挥作用。故可取消执行工作局的设置，保留并提高执行实施处和执行综合处的设置规格，改设精通执行业务且领导能力强的专职副院长专门、具体、全面负责法院执行工作，对本院执行工作进行统一领导和管理。

  为实现执行工作高效公正运行，实行执行裁判权与执行实施权、执行实施权与执行综合事务管理权、执行权与执行监督权等的适度分离，提高两个处职级，使两个处与执行裁判庭和执行监督庭等部门属平级部门。

  执行裁判庭行使执行裁判权，其权利包括行使执行中所有裁判事项及执行的暂缓、中止、终结等事项，并将原属立案庭行使的诉前保全裁判权和原属审判业务庭行使的诉讼保全裁判权统归执行裁判庭行使。其行使执行裁判权必须公正高效完成立即向专职副院长报告后，指令执行实施处立即高效公正办理。

  执行实施处，内设若干执行实施小组，行使执行实施权，包括行使诉前和诉讼保全执行实施权。其行使执行实施权应当繁简分流、宽严相济、统分结合，有力高效，执行规范，体现公正，行使过程中遇涉及执行裁判事项及执行的暂缓、中止、终结等事项，应立即向专职副院长报告，及时指令执行裁判庭公正高效作出裁判回复执行实施处，以便及时组织行使执行实施权，及时对执结案件作出结案报告上报审批。

  执行综合处主要从事执行立案接收登记管理，做好询问申请执行人笔录、指导申请执行人执行举证等执行准备工作，并及时向专职副院长报告，指令执行实施处执行；做好执行结案统计报结工作，做好执行来信来访工作，进行执行工作研究和宣传，负责执行财物管理、统计报表等内勤工作，收发执行信息，抓内外诚信机制构建，搞社会执行防控网络建设，构筑社会诚信系统工程等。

  执行监督庭行使执行监督权。笔者认为，鉴于执行工作性质和规律的特殊性，执行工作主要采取准职权主义方式执行，执行干警行使执行权，在执行中主要表现为主动单方行动，一般情况下，主要接触被执行人一方，或接触申请执行人一方，与双方当事人同时接触的情况不多。这便存在执行工作监督缺位和难以监督的问题，就很容易产生消极执行、怠于执行、执行乱、乱执行等问题，甚至出现违法乱纪等现象。因而，对执行工作进行及时有效的监督，就显得比对审判工作的监督更重要和必要。为此，应专门设置执行监督庭，进行主动监督，加强事中监督。当然，来信来访等事后监督也要加强。要经常性地派人参与到执行工作中，做事中监督，发现执行中的消极执行、怠于执行、执行乱、乱执行、甚至违法乱纪等问题，应当场纠正或立即向领导报告予以及时依法纠正，否则，追究执行监督法官的责任。这种做法不但有利于执行违法乱纪等问题的及时纠正，减少违法执行对当事人的损害和对法院的影响；也有利于规范执行，促进高效公正执行；而且对执行工作支持很大，因执行监督庭人员的参与，虽其不行使执行权，但至少执行现场多一法官，多一份执行威慑力。当然，有人会认为其不便行使执行监督权，这不用担心，在执行工作的执行机构设置好后，我们要在执行工作的各个环节上制定管理制度和执行权运行机制，建立责、权明确的制度和机制，以制度管人，按机制运作，确保执行工作高效、公正的运行。

  中级、高级、最高法院执行机构应如下设置：

中级、高级、最高法院除了巡回执行裁判监督庭和巡回执

行实施处外，其他执行机构和领导的权限职责以其辖区法律规定由其管辖案件及事务，各司其职，各负其责。

  这里主要要讲的是与基层法院设置有区别的地方，即增设巡回执行裁判监督庭和巡回执行实施处。笔者认为，增设这一庭一处，旨在加强上级法院执行机构对下级法院执行工作的统一领导管理和监督检查，以加大提级执行案件的数量和加强提级执行案件的执行力度，解决上级法院对下级法院执行工作统一领导管理和监督检查的载体问题。

  巡回执行裁判监督庭行使辖区内提级执行案件的执行裁判权和行使对基层法院执行工作的执行监督权，对辖区内的委托、指定、交叉执行案件和来信来访执行案件进行重点监督，必要时予以提级执行。

  巡回执行实施处，内设若干执行实施小组，行使辖区内提级执行案件执行实施权，对辖区内的委托、指定、交叉执行案件的基层法院执行实施权进行重点指导执行和督促执行，必要时予以提级执行。基层法院做好协助上级法院巡回执行实施处行使执行实施权的工作。

  再次，在大力加快执行工作发展的同时，推动审判工作的发展，从而做到两并重，两不误，两促进，两发展，正确处理好审执关系。

  在审判工作中：1.要教育广大审判人员克服单纯审案，重审轻执的思想，重视执行意识的培养。在法院内部确立从立案、保全到审判的各个环节都要为执行考虑的一盘棋思想，要告知当事人诉讼风险，注意全面查清当事人的财产状况，资金流向，债权债务，偿还能力等基本情况，必要时，依法宣传、建议及时采取诉讼保全措施，为执行创造条件。2.案件要抓紧审理，根据最高法院“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的总要求，要把向当事人宣传法律、政策贯穿于审判工作始终，以促使义务方及时按生效的法律文书自觉履行义务。调解要依法适度，要注意调解协议内容合法性、合理性和易实现性。以防止当事人把法院调解当作打官司规避法律的权宜之计等，借调解之名来赢得时间，以便其转移、变卖和藏匿财产，作虚假承诺，以规避法律或逃避法律的制裁。从而以促使当事人严格自觉、完全、及时地履行调解协议，以减少案件的执行。同时，法院应加大对人民调解委员会的指导和培训力度，提高其调解能力，倡导多渠道解决纠纷机制。力争审执兼顾，改变立、审、执、监等分权运行所带来的相互脱节、推诿扯皮等现象。3.法律文书对执行事项的表述要具体、明确，要充分考虑案件执行的可能性，对偿还能力差的，要适当放宽期限。4.在法律文书中要明示申请执行权及时效。另外，笔者认为，法院的刑事附带民事、民商事和行政审判，可借鉴刑事回访制度经验，做好审判工作延伸，构建刑事附带民事、民商事和行政回访制度，形成以立案庭和审判监督庭为主，审判各业务庭为辅的回访小组，作为刑事附带民事、民商事和行政回访制度的载体，定期或不定期地对审结案件当事人进行回访，了解当事人对法院和经办法官的意见和建议，了解案件的履行情况，对负有履行法律义务的当事人做进一步的思想工作，督促其自动履行法律义务，提高案件当事人的自动履行率，缓解执行工作压力，使执行工作集中优势兵力，攻艰克难。加强对积极自动履行法律义务的案件当事人的正面宣传报道，营造良好的司法诚信氛围。

  在执行工作中，应努力做到：1.要进行执行风险提示，强调申请执行人的跟踪举证责任，强化责令被执行人申报财产。2.要及时采取合法有效的执行措施，把执行的各项工作做实、做细、做深，要公开执行、规范执行，要讲究程序正义，穷尽执行措施，充分运用执行担保，强化执行回告，确保案件顺利执行。3.对执行中发现的审判问题，应及时、主动地反馈给审判庭，并提出建议。法律文书有需要弥补或更正的，要及时与审判庭联系，能在执行阶段弥补的，尽量弥补。发现据以执行的法律文书确有错误，应按法律规定和工作制度提出书面意见报分管院领导转有关审判庭处理。同时应讲究工作方法，一般应与原承办案件的法官交换意见，统一思想认识，绝不能相互推诿扯皮，更不能指使当事人找原承办案件的法官，影响形象和团结。

  在处理审执并重的问题上，要做到一个法院一条心，彻底清除束缚审执并重的根源，纠正重审轻执的思想和行为。不论从事审判工作还是执行工作，大家都是为了一个共同目标，即提高法院司法能力，践行司法为民。做到了这一点，法院审执并重的大好局面就为时不远，到时，法院的司法能力将大大增强，践行司法为民的工作将做得更好，法院在社会和人民群众中的公信力将空前提高。

（作者单位：富民县法院）