非诉行政执行案件审理中存在的问题与对策思考

非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织在法定期限内对已经发生法律效力的具体行政行为既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务，没有行政强制执行权的行政机关或者具体行政行为确定的权利人依据法律、法规的规定申请人民法院强制执行的案件。非诉行政强制执行案件之所以被称为“非诉”，是因为此类案件未经过诉讼程序就直接进入了法院，成为被审查执行的案件。之所以要把这类案件纳入司法审查的范围，其主要理由是：对于相对人不起诉的具体行政行为，并不说明其合法，除非相对人自觉履行，行政机关要想强制执行，原则上必须经过人民法院的司法审查，以阻止违法具体行政行为进入执行程序。这一制度的设计，体现了“司法控制下的行政”之控权原则，从而实现公民权与行政权之间的平衡。

近年来，伴随社会主义市场经济的飞速发展，“依法治国”理念的深入人心，人民群众民主法制意识的提高，大量的非诉行政执行案件进入人民法院。2003年我省审查非诉行政执行案件965件，其中裁定准予执行870件，占总数的90.15%，裁定不予执行95件，占总数的9.85%。2004年审查非诉行政执行案件1029件，其中裁定准许执行的975件，占总数的94.7％，裁定不予执行的54件，占总数的5.3％。2005年截至6月底，审查非诉行政执行案件299件，其中裁定准许执行287件，占总数的95.9％，裁定不予执行12件，占总数的4.1％。

案件数量的增加也带来许多新问题、新情况。鉴于此，为更准确的了解该类案件审理中存在的主要问题，最近，我们选择了案件数量相对较多，审理中反映问题比较集中的四个具有代表性的基层人民法院进行了调研。

其中，昆明市西山区人民法院，2003年全年受理非诉行政执行案件16件，审结16件，其中准予执行7件，不予执行9件。2004年全年受理非诉行政执行案件29件，审结29件，其中准予执行20件，不予执行9件。2005年1-8月受理案件80件，审结80件，其中准予执行79件，不予执行1件。昆明市官渡区人民法院2004年受理非诉行政执行案件304件，今年1至9月，受理非诉行政执行案件267件。安宁市人民法院2003年受理非诉行政执行案件7件，2004年受理非诉行政执行案件14件。呈贡县人民法院2005年1月至9月受理非诉行政执行案件17件。

一、调研中反映的具体问题

（一）立案环节存在的问题

1.法院内部的立、审、执分工问题。

我省的基层法院大多数已实现了立、审、执的分离，对非诉行政执行案件分三步进行，立案庭立案、行政庭审查、执行局执行。但行政庭与执行局工作衔接的具体作法上各个法院又有不同，有的法院将裁定准予执行的由行政庭直接移交执行局执行，以避免程序重复繁锁；有的法院在裁定准予执行后，需由申请人向立案庭递交申请执行局执行的申请，以体现审执分离原则。

在立案阶段，有的法院立案庭直接对《若干解释》第八十八条规定的申请非诉行政执行案件“180日”期限在立案过程中予以审查，并独任作出不予受理的裁定。

2.案件受理环节中的问题。

《若干解释》第八十六条规定了行政机关申请执行应具备的条件，对符合条件的予以受理；对不符合条件的不予受理。但实践中许多法院都未作出过不予受理裁定，一些法院对不符合受理条件的申请作出了不准予执行的裁定。一些可以通过补充相关材料，符合条件后得到受理的申请，也因此得不到受理。

3.无执行标的和内容，执行内容不明确和无法确定时如何处理的问题。

在具体行政行为无执行内容、内容不明确时，应当不予受理、还是不准予执行？特别是在具体行政行为的内容合法，但不具有执行的可能时，若裁定准予执行，而实践中不能执行，就会影响执行工作，裁定书将沦为一纸空文；如果裁定不准予执行，因为该具体行政行为合法，裁定结果就与合法性审查的结果不符。行政非诉执行除财产内容外，还包括了作为和不作为内容。当具体行政行为不具有执行内容或执行内容不明确时，法院难以处理。例如，停止饲养生畜的处罚决定，法院难以执行。又如，法院执行劳动仲裁委仲裁裁决书时，裁决结果只有交纳社保费用的期限而无具体的数额。这种不具体、不明确的执行内容也导致难以执行。

（二）审查环节存在的问题

1.审查的范围。行政审判的审查范围，通常从具体行政行为的主体、程序、认定事实和适用法律四方面来进行。那么，非诉行政执行也按照这一范围来审查是否合法、合理。实践中，对非诉行政执行具体行政行为的审查主要为程序上，如送达、听证、处罚前的告知等程序是否履行完毕，而对于实体上的审查少。

2.审查的方式。大多数案件都依书面审查的方式进行，书面审有简便、快捷的一面，但也存在弊端。仅凭申请人材料，许多问题无法查出。例如：一事两罚，在申请人单方材料上是无法发现，在裁定送达时被申请人才声明，就造成法院的被动局面。

依书面审查的方式，很多时候会碰到疑点问题，需要进一步查清事实。有的法院对有疑点、程序瑕疵、事实难以认定的案件，采取主动调查方式。但是司法具有被动性，法院在主动调查上应有严格的条件限制，例如为了国家、公共利益等。

3.审查的标准。审查标准不明，审查标准的宽、严难掌握：《若干解释》第九十五条的规定可操作性不强，“明显违法”应如何理解，尤其是该条第三项“其他明显违法并损害被执行人合法权益的”。若认为如果违法就不准予执行，与法律和实际操作都不相符；若只要求程序合法，而对实体处理合法公正的标准放得较宽松或根本不问，有违司法审查的初衷，也容易引起被申请人的抵触。

（三）结案环节存在的问题

1.审查结果：法律规定的审查结果只有三种：即裁定准予执行、裁定不准予执行和裁定不予受理。而这三种方式无法满足司法实践的需要。

2.对于准予撤回申请的案件，在行政诉讼法中找不到可直接适用的法律，导致处理方式和结果不统一。有的用通知，有的用裁定。

用裁定也有不同结案方式：有的裁定终结执行，依据为《若干解释》第六十三条第十二项终结执行的规定及民事诉讼法第二百三十五条规定，申请人撤销申请的，人民法院裁定终结执行。有的裁定准予撤回申请，依据为参照行政诉讼的规定。也有的认为因为裁定没有法律依据，直接到立案庭终结案件，未作书面裁定。

通过调研，审查非诉行政执行过程中的一些具体问题也暴露出来。例如，对加处罚款的执行，行政处罚显失公正的处理，复议、诉讼与非诉执行的关系，诉讼费用的收取等具体问题，各个法院还存在着不同的理解和较大争议，采取的作法也各有不同，这对司法的统一是极为不利的。

二、调研中反映的具体问题在现阶段的解决对策与思考

“法官不能拒绝裁判”这一古老的司法理念决定了即使现有法律法规缺乏，我们对该类案件也必须作出裁判。针对调研中出现的具体问题，提出一些对策与思考：

（一）立案过程中存在问题的对策

案件的受理是我们审理案件的起点。我们认为，行政机关向人民法院提出执行申请应理解为，首先提出请求人民法院审查并作出是否准予强制执行的裁定的申请，再根据人民法院行政审判庭作出的准予强制执行行政裁定的内容申请执行。理由是，上述做法符合立审分离”、“审执分离”的基本原则；同时，从权源依据看，人民法院作出的准予强制执行的裁定是行政诉讼法授权的对生效具体行政行为是否可以进入强制执行程序的司法审查权力，而强制执行是行政诉讼法授权人民法院实施的强制执行权，将二者分开是区别两个性质不同的司法行为的必要举措。

在案件受理过程中，立案庭仅作形式审查，特别是仅依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》（简称《若干解释》）第九十一条的规定，只对行政机关应当提交的相关法律文书是否齐备进行审查。有的法院立案庭在立案阶段对法律规定的申请非诉行政执行案件“180日”期限在立案过程中予以审查，并独任作出不予受理的裁定，我们认为这种做法欠缺妥当。从当前的法律、司法解释看，行政诉讼、行政非诉案件都必须由合议庭作出裁判，上述司法解释甚至明确规定是否准予行政强制执行必须由行政审判庭作出裁定方能进入执行程序。故申请人的申请是否超过“180日”期限应由行政审判庭组成合议庭作出相应裁判。同时，有些法院对申请人申请材料不符合法律规定或超过“180日”申请期限的情形都作出不准予强制执行的裁定，而不是作出不予受理裁定，也与法律规定不符。

（二）案件审查中存在问题的对策思考

1.非诉行政执行案件的审查范围问题。从法律规定上看，非诉行政执行案件的的审查范围包含程序性审查和具体行政行为的合法性审查。在现有法律、法规缺乏的情况下，应严格依照《若干解释》第八十六条的规定，重点审查①具体行政行为依法可以由人民法院执行；②具体行政行为已经生效并具有可执行内容；③申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；④被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；⑤被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务⑥申请人在法定期限内提出申请；⑦被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。不符合上述要求的应该裁定不予受理。

对于非诉具体行政行为的合法性审查范围，无论是行政诉讼法还是相关司法解释，都没有明确的规定。长期以来，司法实践对合法性的审查都是以行政诉讼的审查内容为蓝本即从具体行政行为的认定事实、程序、适用法律、行政机关的权源依据作为审查的具体内容。从保护行政相对人的合法权益的角度出发，这种审查是有利的。但毕竟该类案件是与行政诉讼完全不同的两类案件，其前提是具体行政行为已经生效，行政相对人对行政行为本身也未提出异议。从保证行政效率的角度出发，已经进入行政强制执行审查阶段的案件都是生效的行政行为。从人民法院司法被动性原则看，在无行政相对人提出异议的前提下，我们全面审理该类案件不利于行政效率的提升。

因此，在审查范围上应当有所侧重。具体来说，重点审查行政机关的权源依据即行政机关在提起该类行政强制执行案件申请时应提供其有权作出该具体行政行为的法律、法规授权依据作为准许或不准许其强制执行的基础审查条件。同时对行政机关适用法律的审查也应该作为一个审查的重点。至于事实认定和程序方面的问题也应予以审查，但应仅作形式审查。

2.非诉行政执行案件的审查标准问题。对于这个问题，《若干解释》第九十五条规定“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：①明显缺乏事实根据的；②明显缺乏法律依据的；③其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”即我们通常所说的“三个明显”。应该说，上述的法定标准非常原则，欠缺可操作性。但其立法本意却是十分明确的，即我们的审查标准不宜过严，相反，应较宽泛。除“明显缺乏”或“明显违法”的情形我们都应裁定准予执行。比如，无事实认定就予以行政处罚，依照行政处罚法应当履行听证程序的行政机关没有告知相对人听证权利的，严重违反法定程序且因此造成行政相对人未能行使其抗辩权等情形，应该认定存在“三个明显”的情形，依法裁定不准予强制执行。

3.非诉行政执行案件审查方式、审查程序问题。应该说，无论是行政诉讼法还是相关司法解释，对该问题都没有一个具体的规定，在非诉行政执行的制度设计中，缺少行政相对人的参与，缺乏双方当事人对抗的规定。这些都是造成我们司法实践中大量问题存在的重要原因。因此解决上述问题的很好办法是引入听证制度。近年来，最高法院也倡导在审查过程中引入听证程序。但听证制度存在的主要问题是法律依据的欠缺。

如果需要对此作出制度安排，我们认为在听证制度的程序设计方面应该注意以下几个方面：①听证的范围如何确定。听证应有一个范围规定，如责令停产停业、大数额罚款或事实不清、双方争议较大的其他重大、复杂的案件。②听证时应如何把握审查程度：是审查程序，还是加上审查实体。听证应当与审判程序有性质和程序上的区别。③行政机关不参加听证时如何处理，④听证程序应如何启动。⑤被申请人在行政程序已放弃了听证的权利，在非诉行政执行中又提出要求，是否符合法律精神。

在现有听证制度法律依据缺失的情况下，为消除书面审查的弊端，有的法院实行了权利告知和申辩制度的探索。比如制作《被申请人权利义务告知书》，内容为告知被申请人，申请人已向人民法院申请执行其具体行政行为，被申请人应当在指定日期内向法院提交其认为支持本方权益的书面证据材料。这种做法的好处是在原来未使用告知书时，被申请人因不知道申请执行情况，因而有较大抵触情绪，发生冲突的情况较多。而告知书使被申请人有了知情、申辩的机会，有书面提交抗辩和申请听证等事由的权利，有利于双方权利的行使。但易造成的另一个问题是，送达告知书后，为被申请人转移财产提供了机会。

（三）非诉行政执行案件的结案问题

在该类案件审查过程中，结案的主要问题是现有结案方式过于单一，裁定准予执行、裁定不准予执行和裁定不予受理。而这三种方式无法满足司法实践的需要，应当考虑增加裁定方式，如准予撤回申请裁定，准予部分执行裁定和驳回申请裁定。对应行政相对人在审查过程中已自动履行的情形应有执行终结裁定。但以上问题均需要最高法院以司法解释的形式予以明确。

（四）审查过程中的一些具体问题

1.加处罚款的问题。

对加处罚款的问题，理论和实务界都存在着一定的争议。争议的焦点主要是加处罚款的性质、法院对加处罚款是否应予执行、加处罚款从何时起算。

（1）加处罚款的性质：对加处罚款的性质曾有三种不同的观点，滞纳金说、行政处罚说和执行罚说。执行罚说目前在理论界与实务界占大多数。执行罚是指行政法上的义务人逾期不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关迫使义务人缴纳一定比例的强制金，促使义务人自觉履行行政义务的一种行政强制执行措施。

（2）对加处罚款，法院是否应当予以执行：实践中，因为对于加处罚款的性质有不同的理解，对加处罚款法院是否应当予以执行就有了不同的观点和看法。

一种观点认为：加处罚款不是行政处罚的一项内容，而是为了督促相对人履行处罚决定而适用的行政执行措施。行政处罚法第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：①到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款……②申请人民法院强制执行。行政机关在选择适用第五十一条时，是只能单一选择，还是可以重复选择，法律没有规定。但加处罚款作为一种行政强制执行的方式，其执行主体应当是行政机关而非法院。

另一种观点认为：行政处罚法第五十一条未明文禁止重复选择。由于我国的行政强制以申请法院执行为原则，以行政机关自行执行为补充，大多数行政机关没有行政强制执行权。虽然行政机关依法拥有加处罚款的权力，但在没有其他强制措施相辅助的情况下，不仅加处罚款无法实现，也无法迫使相对人履行行政决定确定的义务。目前不赋予行政机关的重复选择权，不利于满足行政管理执法的需要。大多数法院在实践中对行政机关申请执行加处罚款都采取了一并执行的做法。

（3）加处罚款的行政强制执行应如何计算问题，是否应有期限的不同考虑和界定。鉴于大多数法院对行政机关加处罚款一般都一并予以执行，对这一问题的研究是必要的。在实践中，有的以法院作出裁定之日开始计算；有的以相对人的起诉期满开始计算；有的提出起诉前可予以计算，起诉后停止计算，裁判生效后又继续计算；还有的以行政机关处罚决定中确定的履行期满开始计算，持前三种观点的人认为，在法院对具体行政行为进行司法审查前和司法审查中，相对人有复议和起诉的权利，在此期间不应对相对人科以罚款，且加处罚款应在待审查后由法院裁定是否支持并一并执行，这三种观点体现了最大限度地维护了相对人的权益。持第四种观点的人认为，根据行政处罚法第51条的明确规定，加处罚款应从当事人逾期（行政决定确定履行的日期）不履行之日起计算。我们认为，第四种观点虽然有时缺乏合理性，但符合法律规定和立法目的。

（4）加处罚款应如何协调合法与合理性问题，自行和解是否合法可行。面对加处罚款这一难题，一些法院提出了和解机制。很多法院都提出行政机关在申请执行加处罚款时往往行政行为已生效很长时间，每日3%的累计罚款很高，会导致加处罚款比本金多出几倍，一个企业可能因为巨额罚款而导致企业的生存难以为继，执行罚虽是惩罚性的，但也不应过度，有损公平。依照法律规定，行政相对人不履行行政处罚确定的义务又不提起复议和诉讼的，行政机关在相对人法定起诉期限届满后才能向人民法院提出强制执行申请，那么在起诉期限中加处罚款持续计算结果至少为本金的两倍以上，如果行政机关不及时向法院申请，还将导致加处罚款数额进一步扩大。有的法院针对现实情况，在加处罚款数额的执行中引入了和解机制，对相对人积极履行和确有困难的，行政机关在计算加处罚款的数额上可以适当减免，但这一作法缺乏法律依据。这不失为目前解决问题的一个途径。

2.行政处罚显失公正时，法院面临两难处境。

在行政处罚显失公正时，通过诉讼可以对行政处罚进行变更，但非诉行政执行不具有变更权。在这种情况下，裁定准予执行是合法的，但显失公正，且相对人对立情绪较大，导致难以执行；裁定不准予执行又违反法律规定。

例如，相同情况不同处理。法律或行政法规中规定的处罚种类有罚款、强制拆除等，对性质和违法程度相同或相似的情况，行政机关采用了不同的处罚种类和方法。

目前，对上述案件审查后，法院只有作出准予执行的裁定。但显失公正的行政处罚，其危害性不亚于一些违法的具体行政行为，准予执行显失公正的行政处罚不仅不符合法律的精神和原则，也会对法院的司法公正形象造成较大的损害。我们认为，从法律的严肃性和法制的统一角度来看，应当在裁定不准予执行的条文中增加一项，即对“重大显失公正的行政处罚”也应当可以裁定不准予执行。

3.行政机关以“复议、诉讼不停止执行”为由在法定期限届满前和诉讼过程申请法院强制执行时，法院的观点和理由。

行政复议法第二十一条、行政处罚法第四十五条和行政诉讼法第四十四条规定，复议和诉讼期间，具体行政行为不停止执行。但是行政诉讼法第六十六条和《若干解释》第九十四条又规定了行政机关应在相对人的复议和诉讼期限届满后提起非诉行政执行申请，诉讼过程中的申请不予执行。这二者之间的关系应如何理解。

其实，这两种规定只是表面上存在矛盾。从实质上分析，这两种不同的规定并不存在矛盾和冲突。“起诉不停止执行”的原则，只适用于行政机关有强制执行权并能够自行强制执行的情况以及相对人自动履行的情形。而行政机关申请人民法院强制执行的案件则不同，这时具体行政行为的行政执行变为了申请人民法院强制执行，具有司法执行的性质，人民法院审查时就必须符合行政诉讼法和《若干解释》规定的全部条件，即必须是过了复议期限和诉讼期限的才能裁定准予执行。

4.行政机关放任违法行为，导致损失扩大时，存在合理性问题，是否影响非诉行政执行的审查。

行政相对人应当对自己的违法行为和其损害后果承担责任，一般情况下行政机关不可能对相对人的违法行为承担任何责任。但是，在行政机关明知相对人在进行违法行为时，其怠于履行职责，放任行政相对人的违法行为继续进行，以致违法行为造成的损害扩大，行政机关是否也有一定的责任。

从理论上来说，行政机关构成行政不作为的条件为，需有作为的法定职责和义务，需有不作为的行为，需该作为为可能。行政机关确实有制止违法行为的职责和义务，但这是一个概括的法律原则，行政机关若需对这种不作为承担责任，应当有法律的明确规定。应当说，这时存在的是合理性问题，而不涉及合法性判断，不影响非诉行政执行的审查。

5.诉讼费的收费问题。

诉讼费的问题包括两个方面，一是是否收费；二是执行阶段如何收费。

现各个法院作法不一，在审查阶段，有的不收取费用，有的参照诉讼案件收费办法，由行政机关预交50元或100元诉讼费，裁定准予执行的，由被申请人负担；不准予执行的，由申请人负担或不收取。在执行阶段，有的按财产标的收取，且收取比例各有不同。有的是立案时预先收取执行费，有的是在执行中或执行后按实际执行费用收取。

对案件审查参照行政诉讼收费进行，应当说是可行的，一方面非诉行政执行纳入了法院审判工作，且全国统一归于行政庭审查。审查工作耗费了人力、物力，收取一定诉讼费体现了对司法活动付出劳动的肯定，另一方面收取费用也会对申请人起到一定的制约作用。

对执行阶段的收费问题，《人民法院诉讼收费办法》第三条已经规定向人民法院申请执行行政机关的处理或处罚决定的，应当交纳申请执行费和执行中实际支出的费用。按照收费办法的规定，申请执行等费用应当由申请人在提出申请时交纳，可以区分有财产内容和无财产内容的，并进行相应的收费。但是在认定有财产内容时应慎重处理，因为认定是否有财产内容有一定的弹性，很多非诉行政执行案件不宜于认为有财产内容。例如，如果把拆迁、拆除违章建筑等认定为有财产内容，并按拆除物的价值向被申请人收取诉讼费，很容易激化矛盾。另外，当事人自动履行等未进入法院执行机构强制执行阶段的，不应当收取执行费。

以上是我们通过调研提出的在现有法律制度框架下行政强制执行案件审查的一些对策与建议，希望对当前一些急需解决的问题有所帮助，是否有利于这些问题的合理解决还有待于司法实践的验证。