浅析人民调解现状与诉讼调解的效力衔接
曲靖中院课题组
人民调解与诉讼调解作为解决纠纷的一种方式对中国的社会稳定发挥了重要的作用。但是，这种方式的推广运用，在经历了八十年代的鼎盛之后，九十年代曾一度陷入了尴尬的停滞甚至倒退状态。进入新世纪以后，随着我国经济的不断发展以及各种利益关系的调整，社会矛盾也呈现主体和内容的多样化、成因复杂化等特点，新类型案件层出不穷，法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益凸显，使审判工作的压力越来越大。而法院审判方式改革，强调当庭宣判率的矫枉过正又引发上诉、申诉、缠诉案件的大量增加和执行难等问题，不仅使法院工作陷入负重和被动，同时也使当事人对法院、法官的公信度降低，使法院工作面临严峻的挑战。在这样的背景下，被誉为“东方经验”的调解制度重新引起全社会的重视。为此，2002年9月，司法部制定了《人民调解工作若干规定》，重申了人民调解的性质，并对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为及其程序等作出了具体的规定，最高法院则公布了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》(以下简称《审理人民调解协议规定》)，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。2004年8月，最高法院公布《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对民事案件的调解原则、调解方式、附条件调解及调解送达等方面作出了一系列规定。然而，如何重新定位新时期人民调解与诉讼调解的价值取向，运用其不同的功能及互补关系来克服弊端，对人民调解协议的效力漏洞如何给予司法救济，如何整合和有效利用现有的司法资源，有效化解社会纠纷和矛盾，实现社会的和谐稳定等，将是新时期人民法院增强司法能力，提高司法水平面临的重要课题。
一、人民调解与诉讼调解效力衔接的现状及存在的问题人民
调解与诉讼调解都是我国多元化纠纷解决机制的重要组成部分，是社会治安综合治理不可或缺的两道防线，二者的根本目的都是为了保障社会稳定，促进经济发展。有关人民调解和诉讼调解的司法解释颁行以来，对于两种调解效力衔接的现状及存在的问题，笔者深入云南省部分市、县法院和派出法庭、乡镇、司法所进行了专题调研，获取了大量第一手资料。
(一)基本情况
自中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时期人民调解工作的意见》、最高法院《审理人民调解协议规定》、司法部《人民调解工作若干规定》等“三个文件”出台以后，人民调解被赋予了新的时代特色，其地位和作用日益显现，其效力在一定程度上也得到了法律保障，使得近年来人民调解工作在统筹协调、组织建设、工作开展以及与诉讼调解的效力衔接方面有了较大的进展。
1.大调解格局逐步形成。为贯彻落实云办发〔2001〕2号文件《关于在全省乡镇(街道)建立社会矛盾调处中心的实施意见》，昆明、楚雄、曲靖、昭通等地均于2001年建立了县(市)、乡(镇)、村(居)委会矛盾调处中心，共同形成三级调解网络，党委分管领导任主任，以司法所为依托，联动法庭、派出所、信访、民政、土地、工商、农经、计生、妇联等部门，在主动排查纠纷的同时，受理并调处当事人申请调解的各类案件接受调处政府司法信访综合服务窗口和社会矛盾调处中心受理的纠纷，加上便民利民的“148”调解热线和服务窗口，就使调解形成覆盖整个地域“自调为主，分流为辅，各方配合，依法调处”的网络。
2.拓展工作领域，工作方式、方法多样化。一是突破传统人民调解的束缚，楚雄州司法局认为，新时期的人民调解是党委、政府领导的，司法行政主抓、专群结合、各相关部门协作配合的防范和治理市场经济条件下社会矛盾纠纷的组织形式、运作方式、运用机制的总称。基于这样的认识，并在考察了人民调解“上海模式”和“枫桥经验”以后，该州已在当地经济较为发达的县(市)建立防治社会矛盾纠纷工作领导小组，乡镇设立政法配套组织，并以此为依托，普遍建立乡镇联合调处中心。二是突破单纯群众组织的局限性，针对市场主体的多元化，尝试在巩固村(居)、国企传统人民调解组织阵地的同时，在私营企业、物业管理行业、大中型商贸市场等新领域大力拓展人民调解组织，楚雄州提出的口号是“经济发展到哪里，人民调解组织就发展到哪里”。三是进一步提高人民调解员法律知识和调解技能。为此，楚雄彝族自治州专门成立了人民调解员协会定期学习新颁布的法律知讥邀请法官作指导，交流人民调解工作经验，并汇编人民调解案例选编。四是尝试人民调解先行制度，即对于争议标的在1000元以下，事由简单的一般民事纠纷，明确由人民调解委员会先行调解，调解不成或当事人不愿调解的，可由当事人持调委会的证明向人民法院起诉。
3.积极探索调解组织及人员专业化。人民调解原有的制度设计是依托于自治组织的，调解委员由选举产生，无论是专职还是兼职调解委员一般都没有专业化要求，任期与本届自治组织相同，调解委员往往由村居委会主任或其它成员兼任，调解效果则依据其经验、口才、人格魅力来衡量。但由于地方精英作用的日益削弱，加之选举产生或临时任命的调解员经常发生流动或变动，培训几乎很难产生积极的效果，调解人员的素质成为司法行政管理部门最为忧心的事情之一。有的地区对调解组织和人员的专业化进行有益的探索，如2004年以来，曲靖市会泽县县委、政府决定面向社会招录公务员，专门用于充实乡镇和县级人民调解员队伍，该年度共招录人员25人，除县级矛盾纠纷调处中心留下3人外，其余全部派往乡镇矛盾纠纷调处中心专司人民调解工作，使得乡镇矛盾纠纷调处工作有了较大的进步。
4.人民法院业务指导得以细化。如2004年楚雄州中院、楚雄州司法局联合出台《加强全州人民调解工作四项制度》，对人民法院如何指导人民调解工作进行具体化：一是联席会议制度，即州市(县)法院和司法局定期召开联席会议，议题主要是：通报人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件和司法行政机关掌握人民调解组织调处矛盾纠纷及其调解协议的履行情况分析本地区人民调解工作改革发展的情况及其存在的主要问题；研究改进的办法和措施；研究制定加强人民调解工作指导的计划、措施和制度等；总结、交流指导人民调解工作的情况；二是民间纠纷调解和民事案件情况通报制度，即法院审理涉及人民调解协议的民事案件，凡调解违背自愿原则、强迫调解的、以及调解协议被变更、撤销或宣告无效的，均应及时书面通知当地司法行政机关；由司法行政机关督促人民调解委员会及时办理，并将办理结果向人民法院反馈；三是人民调解员的培训和业务指导制度。各级人民法院成立的人民调解工作指导小组，负责定期选派有经验的法官向人民调解培训班讲授有关法律知识和调解技能，有计划地邀请人民调解员旁听案件审理，安排调解员参与庭审前的案件辅助性工作；四是巡回审理和法制宣传制度。目前，这四项制度在楚雄州都得到了较好的施行。
5.多元化纠纷解决机制初见成效，人民法院收案逐年下降。由于人民调解组织的辛勤工作，法院加强和改进对人民调解工作的指导，人民调解工作与法院的审判工作形成了良性互动、相互促进、协调发展的局面，呈现出纠纷成讼率降低、起诉到法院的民事诉讼案件逐年下降的良好势头。以楚雄州和曲靖市为例，2001年至2004年民事案件均呈下降趋势。
(二)存在的问题
1.人民调解的法律地位。法具有维护统治阶级统治的政治作用，即便是良法也只有在实践中得到良好的运用，才能真正为社会所称道。然而通过调研，笔者认为，民事诉讼法第16条第1款的规定与实际情况存在一定程度的脱节。首先，调研中参与座谈的基层单位及部门的人员对于当事人纠纷的调解，并没有提到法院的指导作用。而对于法院与人民调解委员会的关系，在他们的意识中，调委会和法院是两套互不相干的系统，只有在发生刑转民案件时，才会请法院(庭)进行干预。会泽县司法局还认为：法庭是被动的，请着才去，在设立法庭的地方调解率较低，在不设法庭的地方调解率较高。排除偏远山村交通不便，耗时费力及当事人对法院裁决的权威性认识不足等因素，可以肯定的是，由于体制的束缚，法院的业务指导在一定程度上被“束之高阁”。其次，“群众性组织”的定性有待进一步探讨，农村中的村级行政领导单位为村民自治委员会，算是村民自治组织，然而，如果我们将讨论的对象上升到乡镇、县级以上的纠纷调解组织，则无论是从人员组成、作用、职能还是工作程序、领导关系来看，都难以将其定性为群众性的自治组织，实际上是政府一个人员构成多元化的综合性纠纷解决机构。
2.期望与现实的反差。作为一种多元化纠纷解决机制，人民调解制度存在着社会需求期望值高与实际满足能力较弱的差距并且这种差距在经济落后、观念陈旧的地区越显突出。其一，调解工作的公信度有所弱化，由于传统的人民调解辐射面过小，调解人员业务素质参差不齐，程序不严密，致使在部分群众中形成“似乎只能解决家庭邻里之间芝麻绿豆小事，婆婆妈妈琐事”的看法，或出于误解或不得已，多选择上访或通过诉讼解决涉及自身的纠纷。其二，调解结果无保障力。就目前而言，调解书的履行，仍然取决于当事人的信用，对公民、法人的信用管理，依然是当今社会相对薄弱的一环。其三，调解组织的凝集力有所弱化，尤其是基层调解组织的人员来源，在很大程度上一直是靠志愿者和自觉奉献来维系，还有的靠担任村(居)自治组织的人员搭配兼职充数，早在计划经济时代就提出的“组织、人员、工作、报酬”四落实的建设标准，始终没有落到实处，加之人民调解工作的政策法律水平要求相对高一些，政治上，物质上又没有太大的吸引力，因而现在有很多人不想干。具备业务素质的缺少热情，充满热情的又缺少业务素质，致使人员选拔的面比较狭窄，影响着人民调解事业的发展。
3.人民法院在业务指导上存在越位现象。调研中，我们了解到，部分地区的人民调解委员会为了更好地促进人民调解工作的尽快发展,增强人民调解协议的权威性、确定性和强制性，聘请了派出法庭的法官参与司法所工作。更有甚者，如昆明市某区某乡镇人民调解委员会还给当地派出法庭的一位副庭长发了聘书，聘请其为该乡镇人民调解委员会副主任，将其列入人民调解员名单，由其参与或组织人民调解工作。虽然这一错误后来得到了纠正，但这一方面反映了社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行社会调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整，另一方面也反映了人民调解组织对调解协议权威性、确定性和强制性的强烈渴望。由于人民调解协议没有强制执行效力，使当事人有借口推诿自己的责任，也挫伤了调解工作者的积极性。
4.人民调解前置的合法性。昆明市、楚雄州法院先后在实施联席会议等制度的基础上，尝试建立了部分民事案件诉前纳入人民调解机制。如昆明中院《关于建立民事案件诉前纳入人民调解机制的若干规定》（试行）第二条规定，以下案件由人民调解委员会先行调解：人民调解委员会在三十日内不能达成调解协议，或达成调解协议后当事人又反悔的，当事人可持人民调解委员会的证明向当地人民法院起诉：①因赡养、抚养、扶养引起的纠纷；②相邻关系纠纷；③宅基地纠纷；④因违反治安管理行为所引起的损害赔偿纠纷；⑤因物业管理、城市房地产拆迁引起的群体性纠纷；⑥其它事实清楚、权利义务关系明确，争议不大的简单民事案件。关于这一问题，有两种意见：昆明市官渡区法院领导认为：“人民调解与诉讼程序本是两套并行不悖的纠纷解决机制，搞部分民事案件的人民调解先行机制，一是人民法院分流审判权违宪，二是导致了司法资源的浪费，三是增加了当事人的诉讼成本，会导致当事人认为告状难。”而楚雄中院民事审判部门则认为：“民事案件的难易程度并不与标的大小成正比。‘三养’、‘相邻’及1000元以下的有些民事案件，法院审理起来并不轻松，既不能给法院增加诉讼费收入，还徒然浪费法院的司法资源，而人民调解组织调处此类案件则有先天优势，不仅如此，人民调解组织调处此类案件，还可让其分一杯羹，增加收入，缓解经费困难。”
5.人民调解协议在诉讼中难以得到确认。根据《审理人民调解协议规定》第一条：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。既然具有权利义务内容的民事调解协议具有民事合同性质，则一旦当事人违反该调解协议，就必然产生因违反合同而导致的违约责任或侵权责任。而实际情况是，目前人民法院无一例因当事人变更或解除调解协议而承担相应法律后果的案例。另据该规定，对于经人民调解组织调解后达成调解协议的民事纠纷，当事人反悔后诉至法院的，法院应当作出维持、变更、撤销调解协议的裁决。但目前法院审判实践中均“换个说法”，判决主文中也无一例维持、变更、撤销调解协议的裁决。究其原因，一是最高法院并无相应的法律文书样式，二是当事人在起诉时，并未提出要求确认、变更或撤销人民调解协议的诉讼请求，三是审案法官“没有这样的想法和习惯”。
6.关于“越州现象”。越州镇是曲靖市麒麟区下辖的一个经济较为发达的乡镇，该镇法律服务所连年先进，曾受到过司法部的表彰。该镇是三块牌子即司法所、法律服务中心、人民调解委员会一套人马。显然，法律服务中心和人民调解委员会都应当是多元化纠纷解决机制的一部分法律服务中心属于营业性和市场化的性质，而人民调解委员会属于公益性和非营利性质。二者在司法所这个大环境里构成了一个“有机统一”的整体，法律服务中心和人民调解委员会共用一个“调解庭”(调解庭的设置与人民法院的审判庭大致相同)，一旦有人求诸于调处纠纷，则该“一套人马”完全可以在“公益性”和“营利性”之间选择，实际情况往往是选择了后者。越州现象揭示了一个不容忽视的问题：经费问题成了各类纠纷解决机制的死穴，不收费难以保证正常工作的开展，收费则又限制了当事人的利用，使民众难以从中受益。当事人宁可直接进入诉讼而不愿进行调解。而这一点，恰好又被法律服务中心利用，通过代理当事人诉讼从中获益。
二、人民调解与诉讼调解效力衔接的完善建议
社会转型的实质在于利益的调整与规则的重建，与此相伴而来的是纠纷的蜂拥而至。出于对法律和法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，断诸于法。然而，“法治”不仅仅是“由法院来治”，塑造现代意义上的法院决不能仅仅是法院内部进行不断的“改革和创新”，而应当与其它多元化纠纷解决机构相辅相成，构筑起解决社会纠纷的多元化机制，将民事纠纷导入到法院外的机构解决，而不是鼓励人民斗讼公堂，以使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”。人民调解——就是这样一个多元化纠纷解决机制的重要组成部分，法院与人民调解完全是一种良性互动的关系。为此，法院必须对法院外纠纷解决机构进行监督，对法律问题最终进行判断。诉讼外纠纷解决机制可以为法院减轻大量的案件压力，使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。
(一)拓宽人民调解的业务范围，培育新型的调解机构
我国宪法和民事诉讼法第16条规定了人民调解的对象是“民间纠纷”，一般是婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷。实践证明，这已不能满足社会生活的实际需要，应予适当拓宽。我们认为，人民调解的业务范围，从种类上应当包括：1.各类民事纠纷，如婚姻、家庭、析产、继承、赡养、抚养、扶养、债务、赔偿、房屋、宅基地、土地、山林、水利、承包、租赁、相邻等；2.民事违法行为所引起的纠纷，这种违法行为轻微，未违反治安管理，更未构成犯罪；3.违反社会公共道德所引起的纠纷，这类纠纷既不违法，也无权利义务争议，但却有很大的危害性，极易激化和转化；4.轻微刑事违法行为引起的纠纷，如侮辱、诽谤、损害名誉、虐待、干涉婚姻自由等，这些行为就其性质来说属于刑事范畴，但由于情节显著轻微，人民法院也可调解。因此，如果当事人不自诉或者自诉后又撤诉的，人民调解委员会也可对之进行调解。5.法人之间的纠纷。2002年9月，司法部出台规定，将人民调解的范围扩大到行业和消费者协会等领域。如此一来，人民调解的范围从主体上来说，已不限于《人民调解工作规定》第二十条的规定的范畴，还可调处法人之间的矛盾纠纷。6.针对特殊环境下的特殊需要，人民调解还有必要对农村土地承包调整、土地征用、移民、和城市拆迁等进行调解。人民调解范围的拓宽，可以有效化解社会矛盾和纠纷减轻法院的工作负担。从社会效益上况，对于改革、开放、社会稳定，对于依法治国建设社会主义国家，均具有重要意义。
(二)有条件地赋予人民调解协议法律效力
由于自愿达成的、有民事权利义务内容的人民调解协议具有民事合同性质，经公证证明产生强制执行力。除了公证这一途径之外，鉴于人民调解组织及调解人员的专业(职业化)发展趋势，为人民调解发展的远景规划见，应当有条件的赋予人民调解协议法律效力。根据民事诉讼法第十六条：“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应予纠正”的规定，法院本着对诉外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权，对提请审查的调解协议进行审查，合法的经确认后即具有法律效力，可作为执行依据；经审查不合格的，不予确认，并指出其错误使其更正。当然，这一做法需要立法或司法解释予以明确。
(三)成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员，加强对人民调解的指导
为更好地指导人民调解组织的工作，人民法院应当成立指导小组，专司对人民调解工作的业务指导，在坚持既定的、已取得成效的联席会议制度、民间纠纷调解和民事案件情况通报制度人民调解员的培训和业务指导制度及巡回审理和法制宣传制度的同时，还应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。具体职责是：帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序、工作制度、调解方式及文书制作，同时接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见，真正做到在具体的业务指导过程中不错位、不越位、不缺位。
(四)建立健全庭前调解机制
最高法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条：“人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其它组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”这一规定为人民调解员介入法院的庭前调解提供了依据。人民法院可在立案庭设立庭前调解组织选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门的调解机构，负责庭前调解及人民调解协议的司法审查工作。可将辖区内具有一定学识、身份和法律法律知识的人员聘请为“解调委员”，经过一定程序审查、任命后予以公布，法官可根据个案的具体情况决定将案件交给某一位或几位“调解委员”调解，双方当事人也可以选择调解委员。这种做法实质是让人民调解员在法官的监督下进行调解，将人民调解这种非诉讼解决机制与诉讼纠纷解决机制有机结合，使人民调解规范化，法院的诉讼调解适当软化，同时体现公正与效率。（课题组成员为曲靖中院杨照民院长、滕鹏楚副院长及法官郁云、刘会全、董桂华）
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