人民陪审员制度存在问题及对策分析
田永德
完善人民陪审员制度，是加强我国民主政治建设，推动司法改革，充分发挥人民在司法民主中的作用，保证审判公正、公开、民主、广泛、严肃的一个重要内容。新中国成立以来，经五十多年的实践和发展，人民陪审员制度已成为国家一项重要政治制度，一项基本的审判制度。全国人大常委《关于完善人民陪审员制度的决定》的颁布实施，给人民陪审制度建设注入了新的活力，提供了新的发展机遇。但是，由于外部受组织保障不健全、经费保障困难等制约，内部受审判机关认识重视不够、管理不健全等影响，以及人民陪审员自身审判业务素质缺限等因素受制，在人民陪审员制度实施过程中遇到了一定困难和问题，使人民陪审员制度未能充分发挥作用、体现其价值。现就结合人民陪审员实施的实际情况，对贯彻落实完善人民陪审员制度作几点思考。
一、当前人民陪审员制度实施过程中存在五个不适应
贯彻全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，人民陪审员制度正在全国各地深入实施中。但如何协调管理、如何使用、如何参与审判活动各地做法不一，各地法院反映不一样，面临和遇到的问题不尽一致。集中体现为以下五个不适应：
一是人民陪审员履行职能与社会提供其参与审判工作的条件不相适应。首先是组织保障不健全。目前，对人民陪审员的管理普遍相对滞后，组织管理机构不明确，管理体制没有理顺，管理缺乏规范，对人民陪审员如何选任、合理使用、培训、考核、奖惩、免职等日常管理工作难以顺利开展。人大机关与审判机关对人民陪审员的协调管理关系不明确，缺乏可操作性。对于来自不同行业和单位的人民陪审员，如何让陪审员兼顾和保障审判工作，不至于或有效减少因陪审员本身从事的不同工作的性质和特点带来的与审判工作的特定需要发生冲突，如陪审员恰在通知开庭的时间出差或开会，在合议案件时有其他事情耽误等等，对此，人大机关不便于协调陪审员涉及的社会相关单位对陪审员参与审判工作的给予支持、配合，人民法院无从去协调社会相关单位支持、保障人民陪审员正常参与审判活动。此情形导致人民陪审员没有坚实的组织保障，使陪审员难以真正履职到位。同时，人民法院因法律没有对人民陪审员组织管理有明确的统一规范和要求，其内部管理也较为混乱，选任、培训涉及政工部门，通知履职涉及立案、出庭陪审及合议庭涉及审判业务庭，费用报销涉及财务，车辆使用涉及司法行政处等多个部门，上级法院选用人民陪审员涉及上级的协调，这一系列的问题都分散在各个职能部门进行，没有一个统一的组织保障机构，带来工作上扯皮的事较多，不能有效保障审判工作的需要。
其次是工作条件保障存在困难。表现在对人民陪审员履行职能必需的经费保障不足，人民陪审员参与审判的其他条件，如办公用房、车辆和通讯等条件较差。由于地方各级党委、政府对人民陪审员工作的重视程度不同，各县区财政状况参差不齐，有的地方人民陪审员工作开展经费基本能够保障，列入年度财政预算，能够按时、足额拨付，而条件较差的县份，无能力保障，只能部分保障，有时按需追加一部分经费解决实际支出，有时则拖欠，给人民法院开展人民陪审员工作带来了经费上的困难。导致陪审员参与审判、培训、调研、外出学习、待遇落实等相关工作无法正常开展
二是审判工作需要与人民陪审员业务素质不相适应。审判工作是一项专业性强、技术强度大的专门工作，目前选任的人民陪审员绝大多数法律专业知识欠缺，文化层次不高，驾驭庭审能力薄弱、适用法律的技能低、法官职业化修养不足，陪审员在参与审判活动中出现“审案不断案，合议不发言”或是“重参与，轻审判，判好判坏与己无关，多多少少尽点力”、甘当“配角、摆设、陪衬”的现象多有发生，与审判工作的客观需要背道而驰，影响了人民陪审制度价值的体现和作用的充分发挥。
三是社会期望值高与人民陪审员实际履职效果的不相适应。人民陪审员参与审判活动，社会对其期望值很高。通过让人民陪审员参与案件审判活动，在司法领域实现人民直接参与国家事务的管理，体现我国社会主义制度的民主性；增强审判工作的透明性，确保审判活动公正、公平、公开，保证司法公正。但目前，人民陪审员大多履职能力低，相当一部分陪审员在履职中，一般只停留于就事论事，无能力从法理上对案件进行质证认证，无能力对案件合法与否作出独立判断，无能力运用法律知识调整社会政治、经济关系和生产、生活秩序，审判长或审判员说什么就是什么，工作的实际效果较为显微。同时，有的陪审员自我认识肤浅，认为陪审员是出于为社会尽义务，责任心、精力投入不够，随遇而安，无视绩效。以至社会期望与人民陪审员实际反差大。
四是人民法院对人民陪审员的角色定位与人民陪审员本来面目的不适应。当前一些人民法院和部分审判员对人民陪审员的角色定位多有误解，有的认为是“政治需要”，有的认为“可有可无”，“做做陪衬”、更有的认为“无事找事”、“多此一举”，还有的受传统观念的影响，认为“多年的陪审制度实践，效果不佳，行不通”……较少从人民陪审员制度有利于促进司法廉洁和司法公正，有弘扬司法民主和树立司法权威的高度去认识，从而对人民陪审员制度重视不够，对人民陪审员位置摆不正，办法不够穷尽，力下得不多。
五是审判职业的特殊道德标准与社会化的人民陪审员的一般道德标准不相适应。在人民陪审员的选任中，虽然注意到了职业道德的特殊要求，规定须符合品行良好、办事公道正派，有强烈的事业心、责任感和社会正义感的公民才能被选任，但这仅是一般的社会的道德标准，也是人民陪审员的起码道德标准，但与审判职业所要求的“公正、独立、公平、正义、中立、效率、良知”等是有较大差距的。人的素养影响人的行为和后果，是否具备审判职业道德标准与搞好审判工作有相当紧密的关系。
二、进一步加强人民陪审员工作的几点对策
一是进一步提高对人民陪审员制度的认识。人民陪审员制度是我国一项基本司法制度，是实现人民群众在司法领域依法管理国家事务的重要形式，是专门机关与群众路线相结合的重要渠道。完善人民陪审员制度，是发展社会主义民主，加强社会主义法制，建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是增强司法能力，实现人民当家作主，实施依法治国基本方略的必然要求，也是全社会的共同责任。各级党委政府应加强对人民陪审员工作的领导、重视、支持，及时帮助解决人民陪审员工作实施中遇到的困难和问题，给人民陪审员工作提供必要的组织、经费保障。人民法院应发挥主力军的作用，积极、主动地落实好全国人大常委《关于完善人民陪审员制度的决定》的各项工作任务，充分发挥好人民陪审员制度的职能作用。社会各届应尽好共建和谐社会的责任，关心和配合人民陪审员的工作。
二是支持和保证人民陪审员依法履行审判职权。全国人大常委《关于完善人民陪审员制度的决定》规定：人民陪审员“依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等的权利”，参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。多年来，人民陪审员制度曲折中发展，如今步上了前进中发展的轨道，应持有满腔热情的态度和积极的姿态，加强对人民陪审员制度本质和特点的认识和把握，正确区分人民陪审员和法官的关系。陪审员是审判队伍的一部分，共同行使国家审判权，但陪审员有别于法官，法官是职业化的，陪审员是非职业和社会化的，不能等同划一，它们是互补的，是对审判领域的有益拓展。要积极提供条件和便利，让陪审员发挥工作经验、工作专长、联系基层、了解社情民意的工作优势，与法官共同促进审判工作的创新和发展。要消除对陪审员的错误认识和部分法官“内部歧视”，组织、挑选、分配案件和安排调研课题给人民陪审员，提高人民陪审员的使用效率，让陪审员在审判岗位上大展身手，有所作为。案件合议庭要鼓励人民陪审员发言，充分听取人民陪审员发表的意见。党委、人大、法院及有关部门要积极听取人民陪审员对加强法制建设、促进审判工作的意见和建议，给予研究或回复，对其合理化建议、意见，给予认真的落实。对妨碍人民陪审员依法履行审判职责或侵犯陪审员代表权益的行为，要依法严肃查处。
三是为人民陪审员参与审判活动提供必要的保障。各级政府要把本行政区人民陪审员工作经费列入财政预算，保证全额到位，经费的标准应根据人民陪审员审判活动的需要和财政收入的增长逐步提高。人民陪审员审判活动经费实行专款专用，严格管理。人民陪审员依法参加审判活动，其所在单位或部门必须给予时间、工资、奖金和其他福利待遇等各项保障，并制定人民陪审员参与审判活动补助办法，对没有固定收入的人民陪审员依法参与审判活动应发给其劳动报酬的补贴，及因参与审判活动而支出的交通、就餐等费用。
四是加强人民陪审员队伍建设，保障人民陪审员队伍健康发展，不断提高人民陪审员履职的能力和水平。首先，人民陪审员要加强学习。认真学习邓小平理论，践行“三个代表”重要思想，认真学习国家法律法规，钻研法律业务，勤练审判业务技能，加强审判职业道德修养，吸收各种先进文化知识，增强司法能力，不负重托，不辱使命。其次坚持培训人民陪审员，不断提高他们的法律素养和审判技能。再次严格管理人民陪审员。法院是管理人民陪审员的职能部门，要理顺关系，建立管理体系，制定管理规范，其政工部门应承担起人民陪审员的日常管理职责，加强同当地党委、人大的工作汇报和政府部门的联系，协调、解决、处理人民陪审员工作的各项事宜，保障人民陪审员顺利工作。清理部门代管、办公室综合管理、单设陪审员机构等零碎做法，逐步归口管理。第四是抓好人民陪审员的监督管理。人民陪审员与法官有同等的审判职权，依据权利和义务相一致的原则，对人民陪审员应同权同责，有错必究，不能超然于外，若人民陪审员违法审判或违反审判纪律，均应予追究错案责任。
（作者单位：玉溪中院） | 
