关于人民法院执行难问题的专题调研报告（上）
省法院执行局
人民法院执行难是社会各界反映较为强烈的热点问题之一，长期困扰着人民法院的工作，已成为推进依法治国进程的一个重要障碍。执行工作的好与坏，直接关系当事人合法权益的实现，关系法律的尊严和人民法院的威信，关系人民群众对于人民法院执行机构的信心和信任，关系社会的安定和稳定发展。只有注重从理论和实践中认真研究解决，人民法院的执行改革才能进一步深化，执行工作也才能随着新的形势发展开拓一个全新的局面。
一、解决“执行难”的主要做法和成效
(一)树立现代执行理念思想认识到位
思路决定出路。近年来，我省法院系统紧紧围绕解决执行难问题，着重树立了六项执行工作新理念：一是当事人主义与职权主义相结合的理念。一方面要依职权积极执行具备执行条件的生效裁判文书，最大限度地保护当事人的合法权益；另一方面也要强调申请人的举证责任和执行风险意识，充分调动申请执行人的主动性和积极性。二是程序公正的理念。执行人员要在法律有明文规定的情况下，自觉地走完法定程序的每一步，文明地履行法定职责。在法律没有明确规定的情况下，也应在稳定的法律和变化的现实之间，用正义的观念寻求平衡，化解矛盾。三是主体平等保护的理念。在执行过程中允许当事人在法律规定的范围内有处分自己权利的自由，允许债务人及案外人对不当执行和违法执行寻求相应的救济途径。对取得执行依据的债权人，应当给予同等实现权利的机会，不能因债权大小，经济主体性质不同而区别对待，更不能因债权人与执行人员的亲疏和被执行人地域分布等因素而厚此薄彼。四是执行活动公开的理念。执行程序启动、进展、结果等情况应向当事人公开，保障其知情权，实行告知制度，流程管理制度，设立听证程序，设立申请复议程序。五是司法为民的理念。执行人员必须将亲民、便民、为民贯穿执行工作始终，把是否最大限度地实现债权人的债权，是否最大限度地降低权利实现的成本，是否最大限度地依法维护当事人的合法权益，确保社会稳定，作为衡量执行工作是否真正落实司法为民思想的根本标准，不断增大执行工作的透明度，自觉将执行工作置于人民群众的监督之下，让人民群众增加对执行工作的了解和理解。六是执行效率理念。合理确定办案期限，严格遵守执行期限，避免制度性和人为性的迟延，设置简便灵活的执行措施，拓宽执行的方式方法，针对不同的执行对象，采取有针对性的执行措施。
(二)改革创新执行体制统一管理到位
经过不懈的努力和探索，我省法院目前已基本形成符合自身特点的执行工作管理机制。在依据上：随着社会、经济和法制的发展，执行机构的缺陷和弊端日益凸现：执行权能混同；执行权力过于集中；执行权力配置不当；执行人员政治、业务素质参差不齐等。要从根本上扭转“执行难”的被动局面，就必须对法院的执行机构进行改革，以适应新的管理体制。这是我省法院设立执行局的实践依据。执行权一方面是一种国家权力，其权力属性具有司法权，体现中立性、终结性；另一方面，强制执行中体现的部分职权又具有行政权的特点，体现了主动性、单方面性和非终结性。这是我省法院设立执行局的理论依据。在职责上：省高级人民法院执行局下设——执行裁判庭：负责本院执行案件中需要裁决的事项，处理执行异议和申请复议的案件，以及执行中的其它事项；监督协调处：负责各类督办案件，纠正下级人民法院的错误执行和违法执行，协调法院之间以及法院与其它部门发生争议的案件，负责决定案件的暂缓执行、处理来信来访以及接待当事人等；委托处：负责管理、监督、协调全省委托案件、办理跨省执行案件委托手续，审核批准异地执行，根据情况对委托案件进行指定执行，现委托处已更名为执行处，委托工作并入综合处；综合处：负责拟定执行工作计划，向全省法院通报案件执行情况，向上级报告执行工作，制定全省人民法院执行工作的规章制度，调研分析执行工作新情况新问题等。各中级人民法院参照省高级人民法院执行局设置；人民法庭不设执行机构，复杂的执行案件统一由相关法院执行局办理。司法警察可参与执行工作，可与执行局合署办公，但执行中只能根据指令实施具体的执行措施，如送达、查封、扣押、冻结、拘留、罚款等工作，以充分体现执行工作的强制性。在管理上：省高级人民法院结合执行工作的实际情况，制定了“关于统一管理全省法院执行工作的若干规定”，省高级人民法院统一管理全省法院执行工作，中级人民法院统一管理辖区内法院的执行工作，基层人民法院还包括管理法庭执行工作；强调了从宏观上加强上级法院行使统一管理、统一协调、统一监督的“三统一”职能。上级人民法院可对下级人民法院执行局主要负责人及执行人员进行协管。下级人民法院执行局主要负责人在按干部管理制度和法定程序办理任免手续前，应征得上一级人民法院的同意。下级人民法院执行局主要负责人不称职，上级人民法院可建议有关部门予以调整，调离或者免职。在运作上：既统一领导，又分级负责。对执行工作来信来访、督办和委托、受托案件实行统一管理；对协助、协调案件实行专门管理；对提级、交叉、指定执行实行全系统管理；对异议、复议执行案件实行合议庭审查监督管理。对一些重大疑难案件、涉及面广、社会影响大、久执未结的大要案，当事人反映强烈，受当地干预的案件，以及系列案，多家法院同时执行同一被执行人而发生争议的协调案件，委托执行及督办的案件等，上级人民法院能根据情况随时可做出提级执行、指定执行和调执。
(三)严格规范执行秩序建章立制到位
为加大执行统一管理的力度，省高级人民法院将已经实践证明的好方法、好经验及时转化为制度成果：为了充分保障申请执行人的知情权，制定了执行回告制度，并在全省法院推行；为及时协调、协商处理人民法院之间发生的争议，根据相关法律和司法解释制定了《执行案件协调规定》；为使办理委托执行案件工作进一步规范化，制度化，保证生效判决、裁定及其它法律文书及时依法执行，制定了《云南省高级人民法院关于委托执行的暂行规定》；为规范查封、扣押财产的保管和处理制定了《云南省高级人民法院查封、扣押财产管理规定》；为能及时向当事人提示逾期申请执行，可能面临的各种法律风险，减少当事人的抵触情绪和不必要的损失，进一步增强当事人对法院生效裁判文书的理解和尊重，建立了《执行风险提示制度》；为进一步明确执行人员在执行程序各个阶段和环节应当履行的义务和职责，加强执行环节的监督，制定《案件定期通报制度》；为解决执行案件积压，对错误执行行为、不当执行行为、消极执行行为进行监督，对违法执行或有执行条件而执行不到位的案件进行督促纠正和责任追究，制定了《对执行案件人员的监督管理措施》、《关于执行案件监督的规定》和案件质量评查制度；各级法院严格执行审执分立制度，统一归口，防止乱立案；把执行工作分解为执行立案、限期履行通知、公告、财产申报、申报核实等环节，实行执行工作流程管理制度，并相应制定了《被执行人财产申报制度》、《执行案件公告督促制度》等项制度，对每个环节都提出了具体要求和操作规则，使执行工作走上了制度化、规范化、正规化发展的轨道。
(四)建立联动执行机制协调基础到位
一是法院内部协调。委托执行工作是执行工作的组成部分，而我省法院过去委托执行案件执结率还不到20％。为进一步规范和完善委托执行的工作程序、工作秩序、办理手续，省高院制定了《云南省高级人民法院关于委托执行制度的暂行规定》、《云南省高级人民法院关于全省各中院跨辖区委托执行案件由受托人民法院立案的通知》，以及受委托回告制度等，将委托案件纳入执行案件进行统一管理。省高级人民法院对全省的委托案件进行微机化管理，加强对委托、受托案件的检查和指导，并对不依照法律和委托规定执行的法院进行内部通报。二是部门之间协调。针对拒不执行的犯罪问题和对执行中不适格经济主体如何处理问题，省高级人民法院与省人民检察院、省公安厅联合制定了《关于办理拒不执行人民法院生效判决裁定犯罪案件的暂行规定》，与省工商行政管理局联发了《关于注销、吊销不适格经济主体营业执照的通知》，对制裁拒不执行行为和清理不适格经济主体起到了一定的指导和规范作用。为解决好人民法院在办理执行案件中涉土地权属等有关问题，保证生效法律文书能及时依法执行，云南省高级人民法院与省国土资源厅联签《关于人民法院执行案件中涉及土地权属等有关问题的处理意见的通知》。三是异地跨省协调。省高级人民法院根据最高法院有关委托执行工作解释精神，树立全国法院执行一盘棋的思想，统一管理和协调全省辖区内外的委托和受托执行案件，办理跨省异地执行案件的审批事项，督促、检查全省法院委托、受托执行案件的执行情况，协调委托争议案件，对委托、受托案件根据需要采取指定执行、提级执行；同时要求各中级法院执行局也要有专门人员负责跨省异地委托执行工作。
(五)注重建设执行队伍培训教育到位
2000年以后，全省法院通过调整充实执行队伍，执行人员从几百人逐步增加到1148人。其中，大专以上学历的占80％，大学学历的占60％，有审判职称的占到45％，执行人员的比例占到全省人民法院现有人员10％左右。同时，还不断加大捉高执行队伍素质的力度，用素质强形象，用形象争地位。一是加强思想政治教育。通过提高执行人员的政治意识、责任意识和大局意识，增强抵御各种腐败现象和不正之风的侵蚀；重点解决为谁办案、为谁服务的问题，增强个人责任感，端正办案态度，强化爱岗敬业、秉公办案、无私奉献的思想基础；培养执行干警爱憎分明、忠于事实、执法如山、敬业进取的品格。二是加强业务教育培训。由省高级人民法院执行局制定培训计划，确定培训目标，按照分级培训的原则，定时对执行人员进行业务培训，组织执行考试，对培训、考核不合格的，必须离岗培训；司法警察参与执行的必须经高级人民法院培训合格后，发给执行公务证，才能参与执行；与此同时，还采取以会代训、巡回讲课、专项培训、编写执行业务资料等形式指导中、基层法院执行工作。三是加强职业技能提高。从执行工作实际需要出发，选择与执行工作密切相关的职业技能，如执行的思维和工作方式与方法，执行语言艺术以及处理紧急情况的能力等内容进行讲授，有意识地培养执行人员审时度势、把握执行时机、选择合理执行方式的能力；查找被执行人财产的能力；组织执行行动的能力以及与各类被执行人打交道的能力等。努力实现从粗放式执行、经验型执行到规范性执行、理性型执行的质的转变。四是加强执行纪律教育。不断增强执行干警的纪律观念，切实做到执行公正、执行高效、执行文明、执行廉洁。
(六)着力优化执行措施工作落实到位
全省各级法院根据中共中央〔1999〕11号文件精神，按照最高法院对执行工作的要求，进一步优化执行措施，加大执行力度，较好地完成了执行工作任务，取得了明显成效。主要体现在十个方面：一是加强了上下级人民法院执行工作的统一协调和指挥，加强了上级人民法院对下级人民法院执行工作的领导、管理，加大了抓基层人民法院执行工作的力度，强化了执行工作管理的职能。二是对执行案件采取流程管理，排期执行、限期执行、热点案件听证、集中公告债务人履行义务、集中发还执行款物等措施，增强执行工作的公开性，防止久拖不执，怠于执行现象的发生。三是着力防止超标的执行、违法执行案外人财产和不严格按法律规定查封、扣押、冻结、拘传、拘留、搜查和评估、拍卖、变卖等违法现象发生，确实维护当事人的合法权益。四是对有执行条件的案件及时依法强制执行，对抗拒执行的债务人依法制裁，千方百计实现债权，维护生效裁判的法律权威。五是严格实施执行回告制度，将案件执行的进展情况和被执行人财产的处理情况，书面告知申请执行人和被执行人，增强执行工作的透明度，保障当事人的知情权。六是严格实施执行期限管理，明确执行责任，提高执行效率。七是推出了债转股、促成兼并、先扶后执放水养鱼、代位执行、劳务抵债、变通标的执行等新的执行方式。八是充分运用查封扣押、强制划拨、司法拘留等执行措施，以及公开曝光、举报奖励、限制被执行人高消费、召开债权债务人大会等方式，采取定人、定时、定责、划片包干、分片清理等方式，集中清理积案。九是坚持严格执法与热情服务相结合，强制执行与文明执行相结合，加大执行力度与维护社会稳定相结合，取得良好的政治、经济、社会效果。十是建立执行案件定期通报制度，明确执行责任，提高执行效率，加大对执行程序的监督。
2000年以前，云南省三级人民法院执行案件未结数每年都积压在15000件左右，结案率通常在70％。自从中央11号文件下发，全省人民法院执行工作实行统一管理以后有了很大变化。2000年，全省三级人民法院共有执行案件80045件，执结66973件，执结率达到8367％，未结案下降至13072件；2004年，全省三级人民法院共有执行案件54383件，执结46769件，执结率8599％，未结案件下降至7614件。全省三级人民法院五年来共执结案件278274件，执行标的达315亿元人民币。（未完待续） | 
