以思想的大解放全面构建人民法院执行联动新机制

广南县人民法院   黎其亮

解放思想是指在马克思主义指导下打破习惯势力和主观偏见的束缚，研究新情况，解决新问题，使思想和实际相符合，使主观和客观相符合，就是实事求是。胡锦涛在十七大报告中指出，“全党同志要全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，把全社会的发展积极性引导到科学发展上来，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面”。 在新时期，人民法院如何破解执行难题，解放思想，实事求是，是人民法院执行工作与时俱进，开拓创新，破解难题，优化职能，服务大局(构建和谐社会)的需要。

近几年，为解决“执行难”问题，各级、各地人民法院都在积极探索和实践执行工作改革，逐步建立和完善了当事人举证、流程管理、审执分离、委托执行、执行听证、债权凭证等一系列执行制度。但由于“执行难”是一个社会问题，执行工作的社会性也决定了其离不开社会的积极配合和协助，因此，仅靠法院内部进行的司法改革，难以根本改变“执行难”的局面。胡锦涛总书记上述讲话和新修订的《民事诉讼法》第二百三十一条规定，无疑为人民法院构建执行联动

机制[1]，实现社会的和谐，点亮了一盏明灯。笔者认为人民法院执行联动机制，就是指人民法院克服执行工作的封闭性，充分利用社会力量和资源（政府职能部门、银行、个人等），依法通过各种社会化的手段，服务于执行工作，变为全社会共同参与执行的制度，以维护法律正义和司法权威。当然，造成“执行难”的原因，除法院自身主观的原因外，主要还是执行工作的封闭性造成的。

一、对执行联动认识不到位。有法院自身的认识也有社会相关的职能部门的认识，主要是对法律和司法解释理解应用、宣传不够。由于法院自身主动性认识不够和应用法律制裁措施不严，使社会相关职能部门对协助、配合人民法院执行认识不够。甚至有故意逃避协助、配合的行为。更甚的还给被执行人通风报信。如2004年7月5日，浙江省金华市浦江县人民法院在执行被执行人义乌市中宝塑胶有限公司在义乌市稠城城市信用社银行存款时，查询被执行人有存款71万元，但信用社却利用法院执行人员填写法律文书的短短两分钟的时间，通知被执行人由被执行人将存款从其义乌市稠城城市信用社丹溪分社取走，帮助被执行人转移财产。为此，信用社被法院处以3万元罚款。[2]

二、执行员素质低，不适应执行工作社会化的工作要求。任何时候，任何事情，人的素质都是第一位，执行工作也不例外。我国由于执行工作起步晚，加之长期以来对执行工作缺乏正确认识，总认为，执行就是拿着生效法律文书去要钱，只要身强力壮就行，不需要懂什么业务。…使执行员整体素质不高。[3]忽视了对执行人员的法律知识和社会知识的提高，造成了执行人员整体素质的提高与新形势的发展不相适应。有的执行人员法律知识、理论素养低，造成执行人员的行为意向、工作态度较差，产生消极性违法执行、积极性违法执行、执行人员违法违纪现象时有发生。根据法院纪检监察部门的统计，2003年全国法院执行人员利用执行权违法违纪的法院占违法违纪的19.8%。[4]严重损害了人民法院的公正司法形象。

三、执行方式、方法单一，社会参与渠道不畅。长期以来，社会各界均普遍认为，发生法律效力的判决、调解、裁定所确认的当事人权益，法院应当全部“兑现”。…凡案件执行不了，便是“法律白条”、“空调白判”。这种只讲结果，不讲过程，将执行结果作为评价执行工作的唯一标准，使法院长期处于十分尴尬的境地[5]。法院自身认识的原因也使执行工作一直机械性地运作，与相关部门沟通协调联系不够，仅靠人民法院自身完善执行制度是远远不够的，最终还应当依靠社会环境的根本改变，而让全社会共同参与进来。

四、宣传工作滞后，社会对协助执行工作认识不够。对相关的配合、支持人民法院执行工作的法律、司法解释宣传不到位，使社会缺乏参与的积极性。如支持、协助或不支持、不协助的单位和个人应得怎样的奖励、处罚等等。

五、相关法律滞后。虽然司法解释及政策有了明文规定。但作为法律的补充，司法解释的效力无法等同于全社会必须统一遵循的法律。《强制执行法》几经易稿均未出台，严重制约着法院执行工作规范化、制度化、法律化建设进程。

面对以上制约因素，我们只有抓住机遇从思想的大解放、知识的大学习、大讨论入手，全面推进执行工作联动机制的社会化建设进程。

一、构建执行联动机制，人民法院应全面提高执行工作的社会公信度。社会的和谐，离不开制度的和谐。实现执行工作的社会化联动，作为负责案件执行的人民法院来讲，应该首当其冲。人民法院在工作中，必须不断改革完善自身执行制度队伍建设，提高执行工作的社会公信度，最大限度地减少执行难对法院形象的消极影响，才会取得社会对人民法院的信任，社会才会主动，自愿的参与联动。一是要坚持严格规范执行、稳妥文明执行，不断加大执行力度，穷尽执行措施，以公正、公平、讲法、讲理的负责任形象取信于当事人。二是要坚持与人大、政府及社会各界的沟通，努力使社会各界理解、支持法院执行。对执行工作中的重要问题、重大决策、重点案件等，要及时向党委、人大、政府和政协汇报，积极争取领导机关的重视、理解和支持；对涉及行政机关、乡镇政府、困难企业及社会各界关注的重点敏感案件，应积极探索邀请有关领导、人大代表及社会各界出面协调执行、参与执行（如，执行义务监督员）等方式，争取社会各界的了解、理解和支持。如广南县林业局欠黎某苗木款27万元，2001年10月22日就生效，被执行人广南县林业局执行部分后，尚欠6万元。由于受各种因素的影响，一直未执行完毕。在社会上反响很大，2006年5月20日，县政法委书记陈世祥得知此情况后，非常重视，亲自组织召开协调会，对被执行人广南县林业局做了深入细致的工作，最后，被执行人广南县林业局当日兑现了全部执行款项，使该案划上了圆满句号。[6] 再如，执行原告盘某（残疾人）与被告底圩乡那聋沟村小组劳务纠纷一案，4月27日，原告申请强制执行。本院受理执行申请后，经与底圩乡党委、政府取得联系，底圩乡党委、政府提供了被告尚有15000元在乡政府保管的可供执行财产线索，我院便及时启动执行程序，作出强制扣划款项裁定，最终在乡党委、政府的协助配合下，于5月17日把款项划到法院执行款账户，让原告顺利拿到了自己的全部劳务报酬。三是要通过正反两方面的典型事例，采取群众喜闻乐见的宣传方式，营造诚信守法、公平正义的舆论氛围和良好执行环境，引导社会群众客观、公正、全面地评价法院执行工作。

二、建立生效法律文书执行的社会保障机制。对于那些被执行人没有履行义务的能力，而申请人又急需救助的情形，仅靠法院是无能为力的。建议在民政部门设立救助机构（由民政和法院共同管理），专门拨付执行生效法律文书的专项社会保障基金，用以支付急需救助的工伤、交通事故、和其他刑事附带民事人身损害赔偿案、抚育费、抚养费和赡养费“三费”案申请执行人的基本生活费用和医疗费用。这是解决执行难问题的一个重要途径，也是完善我国社会保障机制的重要内容。《中华人民共和国道路交通安全法》在救助保障方面的做法就很值得借鉴。保障金的筹集可采取多渠道筹集的方法，建议政府挤一部分，财政拨一部分、社会上募一部分、企业捐一部分、法院筹一部分来解决，当事人自愿赞助一部分（诉讼时缴纳补充进去，按每件案件5元交纳，是否属于乱收费有待商榷）。同时，如果被执行人有履行能力法院执行回案件款项后，应及时补充到保障金中。保障金可按如下方式发放：首先，由法院根据生效法律文书及实际需要确定支付数额，尔后，申请人持法院出具的支款手续到被执行人的户籍所在地或居住地的基层民政部门申请领取。如，江苏省常州市武进区人民法院在2000年底设立了司法救济基金。对于申请司法救济金，该院要求申请人必须同时具备三个条件：一是因遭受侵害而严重残疾，全部或部分丧失劳动能力，缺乏正常的生活、医疗费用来源；二是背负巨额债务，亲友的借款、救济已达极限；三是与被执行人之间情绪严重对立，可能引起矛盾激化或非正常死亡。如何判断被执行人无履行能力，该院确定了如下标准：一是自身遭受重大灾祸，家庭生活难以维系；二是家庭收入处于基本生活保障线以下，需要政府、社会救济；三是长期下落不明或正在服刑期间，而且无财产可供执行。同时，该院还对申请司法救助金的金额作出了限制，即一般不得超过生效法律文书确定金额的50%，案件标的较小则不受限制。自该基金设立至2002年底，共发放法救助金42件次，计59.3万元。[7]

三、建立起执行工作的联动机制，加强与社会及有关部门的沟通联系，对那些有履行能力，对逃避执行仍存有侥幸心里的被执行人实施制裁。修改后的民诉法第二百三十一条的规定，就是要求通过多部门共同协作，形成综合治理执行难的工作格局，从各个方面加强对被执行人的约束，促使被执行人不得不自觉、主动地履行裁判，成为解决执行难的一个重要手段。一是公检法联合行动。2006年12月27日最高人民法院、中央社会治安综合治理委员会办公室、联合发出《关于将法院执行工作纳入社会治安综合治理目标考核范围的意见》法发[2006]36号文件。要求各级党委政法委、综治委（办）和人民法院要按照“通知”要求，从构建社会主义和谐社会，维护社会主义法治权威，维护改革发展稳定的大局，维护人民群众的合法权益的战略高度，重视执行工作，进一步增强责任感和紧迫感，把促进执行难问题的解决作为在平安建设中落实社会治安综合治理各项措施的一项重要内容，切实抓紧抓好。该通知还要求县级以上综治委（办）要建立完善严格的考评工作机制。同时，下发了《法院执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核办法》。在此，建议各级党委、政法委应高度重视该通知精神。在每年选择一个或几个适当时期，开展公检法执行联合行动。建议成立政法委书记任指挥长，法院、检察院、公安局负责人为副指挥长的集中执行指挥部，并明确职责、任务、工作重点和具体措施，联手攻克执行难。二是建立协助执行员制度。可由县委政法委以“创平安工程”的形式在企业、农村、乡镇及其站所、社区尽快设立协助执行员。乡镇协助执行员可由乡镇派出所、司法所所长担任，企业、农村、各站所可由各单位的综治办主任兼任。协助执行员的职责和任务是：及时向法院提供被执行人的财产及收入状况，义务配合法院执行人员做好本辖区内涉及民商事执行案件的当事人的去向及财产状况的调查，并作为执行查封、扣押等强制措施的证明人。三是确立社会化大执行的理念。法院应加强与工商、银行、房地产等职能部门的沟通与联系，全面构建长期的多部门执行联动机制。人民法院应充分利用现代互联网络科技手段，争取各级党委政府的支持，建立起与政府职能部门、企事业单位、社会团体及社会力量和资源执行联动机制，并在互联网络上发布被执行人的各项信息，让各联动成员积极协助人民法院搞好执行工作。被执行人可能会逃避法院执行，但其不可能逃避社会生活和经济交往。因此，依靠社会的资源和力量进行调查、执行，将更能有效地查明财产，促使被执行人履行义务。就如同治安问题要靠社会综合治理，而不单靠公安部门一样。所以，解决执行难需要社会的积极参与，要走社会化的道路，要在全社会确立社会化大执行的理念。1、建议工商管理机关切实履行好对工商企业的管理职责，针对法院发出的《协助执行通知书》定期对企业的经营活动进行监督检查，尽快实行注册登记事项变更的公告程序或告知程序，防止被执行人通过变更工商登记的手段逃避债务。公司登记管理机关在人民法院发出司法建议或者协助执行书时，应依据《中华人民共和国公司法》的规定，对个人所负数额较大的债务到期未清偿的，不批准担任公司的董事、监事、高级管理人员。2、建议房地产管理部门，对法院发出的《协助执行通知书》，严格过户程序，切实防止被执行人钻法律空子，不让被执行人有机可乘。房管部门在办理房产登记和过户等手续时，应审查当事人是否存在逃避法院执行的行为，并及时与法院沟通，如果存在上述情况时应停止办理被执行人房产登记和过户等手续、限制房地产交易。房地产管理部门在人民法院发出司法建议或者协助执行书，应依据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，限制被执行人的房地产交易。3、 规划部门接到法院发出的《协助执行通知书》后，停止给被执行人办理项目规划的审批， 参与招投标。招投标管理部门在人民法院发出司法建议或《协助执行书》时，应依据《中华人民共和国招标投标法》第九条、第二十六条的规定，限制被执行人参与招投标，变更抵押等有关审批手续 。4、国土部门 接到法院发出的《协助执行通知书》后，应停止给被执行人办理一切土地项目的备案、核准、审批等有关手续……停止给被执行人办理土地使用权的转移限制。 5、公安机关接到法院发出的《协助执行通知书》和对被执行人采取边控措施的决定后，应向全国所有边境口岸发出边控电报限制 限制其出境。出入境管理部门在人民法院通知有未了民事案件不能离境时，应依据《中华人民共和国公民出入境管理法》第八条的规定，不批准有关人员出境。6、建议银行对企业或个人的账户进行全面清理整顿，严格规定企业或个人的开户银行，限定企业或个人的帐户数目，规范企业或个人开户，为法院财产调查提供便利。7、由法院发出限制高消费令后，从而启动联动机制 。通过加强与银行、工商、房地产等业务部门的沟通。将一些拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人名单提供给有关职能部门，为其批准各项许可提供参考，相关职能部门根据法院案件执行工作需要提供被执行人在其职责范围内的相关情况，协助法院的案件执行工作。让那些任何一个民事主体任何一次不重合同、不守信用的行为，都将成为其长期的、公开的污点，影响其商业信誉和投资、贸易、融资、消费机会。让债务人无法逃避执行，不得不自动履行，就会有越来越多的债务人选择在纠纷解决时或判决生效后申请执行前自动履行。

四、构建执行联动中的激励制约机制。1、设立有奖举报制度。笔者认为，对于举报使案件得以执行的举报人，执行法院可给予执行到位财产价值5%—10%的奖励。奖励资金可由申请人预付，最后由被执行人承担。让被执行人承担奖励资金也是有依据的。新修订的《民事诉讼法》第一百一十七条增加了被执行人对财产的报告制度。该条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的，人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款拘留”。最高法院《关于执行工作若干问题的规定（试行）》第二十八条规定：“被执行人必须如实向人民法院报告财产状况”。被执行人未如实报告，就违反了其承担的义务，应当受到相应的惩罚，而由其承担奖励资金正是对其进行的惩罚。悬赏公告中应载明被执行人姓名、执行的标的额、奖励金额及应注意的事项等。需要强调指出的是，对于举报人的接待应实行专人负责，举报人的基本情况登记后要由专人保管，其他人员不得接触探听。发现保管人泄漏举报人情况后，视情节依法查处。2、推行限制被执行人高消费制度。人民法院对拒不提供财产情况或拒不履行债务的被执行人，应当依法限制其高消费活动。被执行人为自然人的，不得进行下列高消费活动：在宾馆、歌舞厅、夜总会、娱乐城等高档消费场所消费；租用高档轿车或乘坐飞机、软卧；购买高档服装、化装品、首饰、家用电器等高档生活用品；购买商品房或对住房进行豪华装修；租用高级公寓、高档住宅；出境或外出旅游、度假；购买股票、债券等有价证券或向企业投资；馈赠他人贵重物品或将大额款项借给他人；为子女或亲友提供高额费用到私立学校学习或出国留学等。被执行人为单位的，不得进行下列高消费活动：对高消费餐饮娱乐活动支付费用；对办公场所进行豪华装修、购置高档办公设备、交通工具；租用高级轿车或乘坐飞机、软卧等；为员工支付高薪或高额奖励；将购买的商品房优惠出售给员工；租用高级写字楼、公寓办公；在度假村或外地组织会议，组织异地旅游；支付高额广告费；法定代表人或工作人员出境等。人民法院应当定期在新闻媒体上刊登公告，公布被限制高消费的被执行人名单，并将公告张贴于被执行人工作单位、居住地及有关消费、娱乐场所等。

五、加大执行信息调研和执行信访工作力度，更好的保障了执行联动机制顺利构建。 针对当前法院的司法权威还没有完全确立，一些被执行人的法律意识淡薄，想方设法逃避执行的“人难找，物难寻，案难办”的情况，以及部分被执行人为逃避执行甚至鼓动一些不明真相实情的群众上访或堵路，以影响社会稳定作为恶意逃债的“挡箭牌”，使法院执行人员面对是“维护社会正义”还是“维护社会稳定”的两难选择的被动局面。我们下大力气通过各种方式进行经常性的执行宣传和调研活动，并不定期的对案件当事人进行回访，变上访为下访，努力将问题解决在萌芽状态，也使执行工作更加公开，深入人心。

六、努力提高执行人员的素质，以全面适应执行联动机制构建。事业成败，关键在人。因此，要确保执行的程序合法性和实体的公正性，就必须有一支高素质的执行队伍。一名合格的执行员不仅要业务精通，还要有丰富的社会经验和实践能力。要提高执行人员的素质，最重要的就是要重视执行人员的教育和培训。教育培训的内容不光是理想信念、职业道德、纪律作风、法律知识等方面，还应包括执行艺术和技能的培养。只有这样，才能使执行人员全面适应执行联动机制的需要。

七、应用ADR(Alternative Dispute Resolution)替代性纠纷解决方法，减少矛盾纠纷案件进入诉讼，从源头上减少执行案件。[8]利用社会的力量多元化解决各种矛盾纠纷，即由中立第三方（社会力量和资源）在争论中参与协助解决纠纷，从源头上避免矛盾冲突，减少诉讼案件或减少诉讼案件进入执行程序执行，从而减少执行案件数量。中央政法委政法[2005]52号文件也要求：“建立多元化纠纷解决机制，从源头上化解执行难问题”。当然，没有了“执行案件”就没有了“执行难”了。

在我国建立起与市场经济相配套的执行联动机制以后，笔者可以断言，人民法院的执行联动机制会使债务人望风臣服，民众的法制信仰、社会的诚信意识会不断增强，履行法院生效裁判主要依靠民众良好的法治素养和法律信仰，自动履行生效裁判将成为社会的主流，“执行难”问题将得到根本性的解决。到那时，执行联动机制就会越来越成为一柄“挂在墙上的剑”，轻易不出鞘。正如法国学者让•文森、雅克•普雷沃的预见：在民法里，某些法律途径虽然很少得到运用，但其本身的存在却足以（对债务人）施加精神上的压力。大家都知道，利用一根绳在水中抽打，是很难捕到鱼的，但是，如果利用绳子结成的网捕鱼，那就是轻而易举的事了，因此，只要我们法院充分利用执行联动机制这根“绳”与全社会共同结成一张巨大的“执行之网”让被执行人时刻感觉执行的威慑力无所不在，就象悬挂在其头上的一柄利剑。那“执行难”也就不难了。执行联动机制何尝又不是这样呢！

注释：

[1]法律出版社《中华人民共和国民事诉讼法》（注释本），2006年版，第111页

[2]宗边：《执行款瞬间“消失”，信用社内部“有鬼”》，载《人民法院报》2004年7月10日

[3] 童兆洪主编人民法院出版社出版《民事执行调查与分析》第103页

[4]童兆洪主编人民法院出版社出版《民事执行调查与分析》第105页

[5] 童兆洪主编人民法院出版社出版《民事执行调查与分析》第4页

[6] 载于2006年5月22日广南县人民法院《工作简报》第四期。

[7]载最高人民法院执行工作办公室编：《强制执行指导与参考》（2003年第一辑）法律出版社2003版，第349—351页

[8]ADR的概念最早源于美国，1998年美国《ADR法》中提出：替代性纠纷解决方法包括任何主审法官审判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估调解等方式，由中立第三方在争论中参与协助解决纠纷。（见国家法官学院主办《法律适用》杂字社出版发行《法律适用》2007年第11期第8页。）中央政法委政法[2005]52号文件要求：“建立多元化纠纷解决机制，从源头上化解执行难问题。