浅析对土地补偿费纠纷案件的审理

腾冲县人民法院  杨新运

土地是农民赖以生存的物质基础。近年来，随着我国城市化建设的发展，农村土地被大量征用，引发诸多承包地征收补偿费用分配纠纷。该类纠纷案件涉及到农民土地利益的保护和农村社会的稳定，如何审理好这类案件，是我们民事审判工作中的重点。笔者就在审判实践中如何正确运用法律审理好这类案件试作如下探讨。

一、农民集体所有土地征用补偿依据问题

1、什么是土地征用补偿

土地征用系指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，对非国家所有的土地进行强制有偿的征购和使用，目前主要体现在国家对集体土地的征用上。土地征用补偿是指行政主体的合法土地征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损害，由国家承担补偿责任的制度。从概念中我们可以看出，土地征用补偿是针对“被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损害”而给予的，也就是说补偿的是因失去土地而遭受的损失。

2、我国土地征用补偿的规定

我国《土地管理法》第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。我国这种“相应补偿”或“适当补偿”的规定，虽然带有计划经济的色彩，而且比较概括，但其补偿的依据是很明显的，那就是补偿原土地的损失。

由此可见，土地补偿费是国家征用集体所有的土地时直接对土地支付的补偿费用，其实质是对土地收益的补偿，并非是对参加公益事业的补偿。我们在进行补偿分配时，不能脱离土地，必须是与土地有关系的人和物才能补偿，其他任何理由都站不住脚。

二、土地补偿费分配纠纷产生的原因

1、经济利益的冲突。法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，但农户又拥有集体土地的承包经营权。虽然土地征收是国家对集体土地所有权的征收，但实际上农户的土地承包经营权也随之丧失了。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和“给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权，就有权分到土地补偿费。经济权利之间的冲突是此类纠纷发生的最普遍原因。

2、人口流动及户籍变动。近年来城乡之间、乡村之间人口流动日趋频繁，导致某些村民因户籍、居住地、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活；户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短；长期在外打工或经商但户口未迁出；入赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。而法律规定，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。那么以上各种情况的村民是否具备集体经济组织成员资格，能否参与征地款的分配也存在争议，并成为纠纷发生的重要原因之一。

3、对“外嫁女”的待遇政策。本文所指的“外嫁女”，是广义上的概念，包括与本村村民结婚、户口仍在原村的妇女，嫁入本村、户口也从原村迁入本村的妇女和嫁给外村村民但户口仍在原村的妇女等。征地补偿费作为征地部门对包括“外嫁女”在内的被征地农民土地承包权益损失的一种价值补偿，“外嫁女”当然应该和其他失地者一样得到补偿。然而一些地方，尤其是城乡结合部的一些村委会、村民小组，在发放征地补偿款中，歧视、剥夺“外嫁女”及其子女的村民待遇，不发或少发土地补偿金。“嫁出去的女儿，泼出去的水”仍被绝大多数农民、农村干部，甚至部分街镇基层干部视为制定“外嫁女”政策的依据。“外嫁女”待遇问题引起的土地补偿费分配纠纷，涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素，越来越成为社会关注的热点，及司法实践中处理该类纠纷的难点。

三、我院受理此类案件的主要案例及特点

腾冲位于云南西部，与缅甸接壤，是中国面向南亚开放的桥头堡。腾冲有2400多年历史，是省级历史文化名城和云南新兴的旅游胜地；也是重要的翡翠集散地，被誉为翡翠第一城。近年来腾冲加快了基础设施的建设步伐，修通了通向南亚的国际大通道腾密路、驼峰机场等一批重点项目 。遂着腾冲被确定为全省旅游产业改革发展综合试点。大量的旅游基础设施还将加紧建设，导致我县建设用地需求较大、征地较为频繁，引发多起诉讼。我院2006年以来共受理此类纠纷案件9件，其中判决3件、调解2件、撤诉4件。

案例1：2008年6月腾冲县腾越镇某村民小组八名村民状告该村民小组请求法院撤销村民小组的的土地补偿费分配决定，同时补发相关的补偿款。基本案情是：2007年9月被告某村民小组的土地（未登记在村民个人的承包合同范围）被征收，被告将所得土地补偿费扣除提留后的812000元分配到户。2008年3月18日晚民小组召开16户代表会议，决定按3.3.4比例分配，即1964年四固定的人口和户数分30%，1982年责任制的人口和户数分30%，2007年10月31日人口和户数分40%，每个阶段人口占6成，户数占4成，户数占4成，同意此方案的有13户，不同意的有3户。会后两天村民小组按此方案发放土地补偿费。八名原告认为应按现有人口分配土地补偿费，被告的决定侵占了原告的合法权益，少分了土地补偿款36181.8元，八原告提起诉讼，请求撤销民小组的土地补偿费分配决定，并补分给原告征地补偿款36181.8元。该案经法院审理后作出判决撤销某村民小组2008年3月18日的土地补偿费分配方案。

案例2：2008年4月腾冲县固东镇某村民小组村民徐某状告该村民小组，请求判令某村民小组补偿相关的征地补偿费。案情：原告徐某户系被告某村民小组成员。2007年7月该村民小组的部分林地、荒山、荒地被征用。征地单位将征地补偿费付给了该村民小组。同年8月村民小组召开村民小组大会讨论土地补偿费的分配问题，拟定协议一份即“经过社员同意，少数服从多数，按25户分款，每户分30000元，其余110000元按人头分。徐某户在本村民小组无承包地，长期在外，从不履行集体义务，不能参加该土地补偿费的分配”。村民小组按此协议末分配给原告户土地补偿费3376.68元。在与村民小组协商末果的情况下，诉至法院。经审理后判决由被告某村民小组补偿原告徐某户土地补偿款29755元。

根据我院所受理土地补偿费纠纷的案件情况和上述案例来看，共有以下特点：

1、矛盾尖锐。诉讼往往涉及农民的根本利益，具有人数众多、矛盾激烈、难于化解的特点。

2、在土地被征用后，村民委员会及村民小组均制定了相应的土地补偿费分配方案。

3、村民作为原告，诉讼请求往往以各种形式集中于两点内容：一是撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款；二是村民委员会以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费。

四、处理原则及法律依据

在我院受理的上述诉讼中，主要涉及以下两个方面的争议焦点：

第一个争议焦点：村民委员会及村民小组制定的土地补偿费分配方案中相关条款是否侵害原告合法权益，依法应予撤销。

对此，原告往往通过两方面理由来主张土地补偿费分配方案中相关条款无效，一是认为村委会制订方案的程序不合法，作为事关村民重大利益的事项而没有经过村民会议或村民代表大会表决通过；二是从方案的内容看，某些条款其内容违反了法律规定。

被告往往主张方案依照法定程序制定，且其内容合法，应受法律保护。尤其从方案的内容来看，虽然将部分村民区别对待，但也是根据该村多年来形成的村规民俗，为了保护大部分本土村民的根本利益而将经济待遇予以区别对待，符合大多数人的意志，且并无与我国现行法律法规相抵触。他们对于《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定的理解与原告有较大分歧。该条款原文为“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”被告认为其制定的土地补偿费分配方案并不是该集体经济组织直接作出，而是通过成员表决方式作出的决定，属于共同行为，这种情形下出现多数意见与少数意见不同依照多数意见作出决定，不属于侵害集体成员的合法权益。故该《规定》的相关条款不应撤销。

我们在案件的审理中，首先严格审查土地补偿费分配方案制定的程序是否合法，且认为其举证责任在被告村民委员会一方。方案的内容涉及村民切身利益，影响重大，依法应由村民会议或村民代表会议表决通过。如果是由村民代表会议表决通过，那么还要同时审查村民代表的选举程序是否公平、公正，符合法律规定。若经审查程序违法，我们认为，此时应依法撤销整个分配方案。

第二个争议焦点：村民符合何种条件才具备该村集体经济组织成员资格，并享有请求平等分配土地补偿费的权利。

对此，原告往往以自己具有被告的合法户籍，或是在被告集体经济组织生产生活若干年，或是与被告村民有婚姻关系等理由主张自己系被告的集体经济组织成员，并具有请求分配土地补偿费的权利。

依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”故符合上述条件的村民有权请求分配相应土地补偿费。此外，我们认为土地补偿费的分配原则应该是平等地分配。理由是农民集体基于土地所有权而享有土地补偿费，而农民则基于集体经济组织成员身份而享有分配该补偿费的权利。我国《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、人员安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，其中人员安置补偿费是专门针对被实际征收土地的农民进行的补偿，该项补偿费应当全部并直接发放给被征地农民，但对于土地补偿费则应当归属于整个村农民集体所有。如果说所有的征地补偿费包含了对土地所有权和土地使用权的补偿，那么土地补偿费当属于所有权部分补偿，而人员安置补助费则属于使用权部分补偿。因此，凡被征地所在村的村民只要其具备该村集体经济组织成员资格，无论是否直接承包土地，是否被征收土地的实际使用人，都应当属于土地补偿费的分配权人，应平等地享有分配份额。只要户籍在本村并享有土地承包经营权的农民，就是本集体所有土地的权利人，应当有资格参与土地征用补偿费分配。换句话说，一个人只要拥有该集体户籍，与原土地有联系，那他（她）就成了集体利益的一员，同时也就拥有了本村的村民的各项权利，也就成为拥有本村土地的部分所有权人，即使是“外嫁女”，只要其户籍尚在本村，是家庭承包人之一，经营土地是其重要生活来源，现在虽然出嫁外村，其原有的本组成员资格未变。“外嫁女”不以婚姻关系的建立，而必然产生失去集体经济组织成员资格的法律后果，正如涉外婚姻并不产生当事人失去中国公民资格一样，这与我国的《宪法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等相关法律、法规规定相吻合，也体现了法律面前人人平等的宪法精神。

从审判实践和上述法律对土地补偿费分配的相关规定来看，笔者分别对前述两个案例作如下分析：

在案例1中，笔者认为，集体土地被征收所得土地补偿费在性质上是对农村集体土地所有权的补偿，根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，被告某村民小组的土地被征收所得征地补偿款属被告集体所有，某村民小组可以依照法律规定分配土地补偿费。土地补偿费的分配与农村集体的收益分配不同，它并不考虑集体经济组织成员即本集体农民对于集体经济组织的贡献大小，只要是本集体的农民，就应当享有均等分配土地补偿费的权利。本集体农民是指现有的农民，不包括本集体过去已死亡和已不再是本集体的农民。八原告属某村民小组的农民，应与本集体的所有农民享有均等分配土地补偿费的权利。

被告某村民小组的分配方案中64年及82年人口仍可分配得一定的土地补偿费，而64年及82年各户的人口到2007年10月时已发生了变化，即存在已死亡及已不再是该集体的人仍可分配得土地补偿费，这与情理不符，与法相悖，故该分配方案虽经民主评定程序，但内容侵害了现有本集体的农民应当享有均等分配土地补偿费的权利。《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”，八原告属某村民小组的农民，其请求撤销某村民小组的土地补偿费分配决定符合法律规定。村民自治是指在法律范围内的自治，其内容不得违反法律规定，某村民小组的分配方案因内容与法律冲突，故不予支持。关于八原告主张补分给征地补偿款的诉讼请求问题。应由某村民小组在原分配方案被撤销后，在的新分配方案中解决。因此，法院判决撤销某村民小组的土地补偿费分配方案是正确的。

在案例2中：笔者认为，虽然承包土地时原告徐某未取得承包地，但其户一直都与村民小组续签着土地承包合同，承包着其母亲的承包地，且户口多年以来一直在某村民小组，系该村民小组成员。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿款。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”。被告提出，原告户长期在外，未履行集体义务，不能参加分配土地补偿款的主张，因被告未向本院提交相关证据予以证实，应承担举证不能的法律后果，原告户系被告集体经济组织成员资格的人，应依法享有与该集体其他村民同等的权利。土地征用补偿款是农村集体土地被国家征用后所得的补偿款项，属农村集体经济收益，为全体村民共同共有，原告属该村民小组村民，依法应享有平等的分配权。腾冲县固东镇甸苴村民委员会于2006年8月14日召开村民大会讨论关于原告徐朝明户土地补偿款分配方案，同意按25户分，而不同意分配土地征用补偿款给原告户，违反有关法律法规的规定，侵犯了原告户的合法权益。原告请求按户口及人口分得征地补偿款诉讼请求，于法有据，应予支持。因此，法院作出由被告某村民小组补偿原告徐某户土地补偿款29755元的判决是正确的。

总之，土地补偿费不仅涉及到农民的切身利益，而且还关乎到社会的和谐与国家的安定，如何审理好土地补偿费纠纷案件从而保护好农民的合法权益不受侵害是我们民事审判工作的重点之一，所以我们要依法审慎处理，做到减少纠纷，化解矛盾

参考文献：

杨芳：《关于涉农土地纠纷案件的调研报告》，国家法官学院主办《法律适用》2005年第8期。

黄松有主编：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2006年3月。

江平主编：《中华人民共和国物权法精解》，第93-95页。

刘薇：《“公共民意”让外来户成为二等公民》，《村治视野》2007年第1期。

阮忠明：《土地补偿费分配案若干问题探析》，《人民法院报》2007年7月2日第6版。

李伟：《农村集体组织成员资格的认定》，《人民法院报》2007年7月2日。