| 执行难问题的调查与思考---临沧市临翔区人民法院 王应忠 |
| 录入时间： 2008-08-08 作者： |
执行难问题的调查与思考 临沧市临翔区人民法院 王应忠 执行难不再是什么新鲜话题，早已成为法院的陈词滥调。谈论执行难的话题随处可闻，探讨执行难的文章随处可见。许多专家、学者、法律界同仁各抒己见，深刻剖析执行难的原因，阐述解决执行难的对策，可谓“百花齐放，百家争鸣”，很多独到见解着实令人耳目一新。有的认为法院执行难是一个复杂的社会问题，主要表现在被执行人难找，被执行财产难寻，可供执行财产难动，协助执行人难求。造成执行难的原因主要是当事人法制观念淡薄、社会诚信缺失、地方保护主义和部门保护主义作祟、法律制度不够完善、个别执行人员素质不高、执行工作不力、当事人经济活动风险意识差、法院体制设置不科学等等。有的认为执行难的根本原因就是目前我国公民的物质生活条件普遍较差，被执行人无执行能力的问题十分严重。被执行人缺乏实际履行能力才是制约执行工作的关键。笔者认为这些观点不无道理，但都不是执行难的根本原因，要寻找执行难的根源，探求解决执行难的对策，必须首先弄清什么是执行难？就象医生给病人看病一样，看准了病才能对症下药。 一、执行难的概念及其特征 根据最高法院黄松有副院长关于什么是执行难这一概念的界定，执行难应具有以下特征：（一）被执行人有履行能力，（二）出现执行障碍，（三）执行障碍是由于主客观原因造成，（四）执行障碍致使执行程序不能正常进行下去，（五）权利人的合法权益受到损害。很显然，社会物质生活条件差、被执行人无财产可供执行、缺乏实际履行能力，致使权利人的权利不能实现，这种情形不是执行难，更不是执行难的根源之所在。这里要特别指出的是多年来社会乃至法院自身对执行难问题的认识出现偏差，把权利人权利得不到实现的情况通通叫执行难，把执行难的原因归咎于法院，把案件执结率的高低作为考核、评价法院执行工作成绩优劣的标准。上级法院给下级法院下达案件执结率的指标，下级法院为了完成指标任务，纷纷采取各种应对措施。有的以结代收，不结的不立案；有的向权利人发放债权凭证即为结案；有的把执行和解尚未履行完毕的案件算作结案；有的把中止执行的案件也算结案。为了追求结案率，人为造假，最终案结事不了，自己欺骗自己。这种认识和做法违背了事物内在的客观规律，是不符合科学发展观要求的，应当予以纠正。 二、执行难的表现形式 执行难是一个很复杂的社会问题，有主观方面的原因，也有客观方面的原因。主观方面的原因是指因法院自身的原因致使案件执行不下去，主要表现为执行人员消极作为、不作为和乱作为。客观方面的原因是指除被执行人无财产可供执行以外和不属于法院自身的原因造成执行障碍的情况，主要表现为被执行人难找，被执行财产难寻，可供执行财产难动，协助执行人难求。 笔者对某基层法院2003年至2007年未结执行案件情况进行了调查。某基层法院5年共有未结执行案件190件，其中被执行人无履行能力的139件，占未结案件总数的73.16%；被执行人有履行能力，但由于种种原因致使案件执行不下去的51件,占未结案件总数的26.84%。在未结的190件执行案件中，属于执行不能的139件，占未结案件的73.16%，比例非常大。这类案件由于被执人没有履行能力，法院纵然有“可上九天揽月，可下五洋捉鳖”之能也无济于事。无论上级法院下达多少指标任务，也无论监督机关如何监督，执行不了就是执行不了，谁也拿它没办法。这正所谓巧妇难为无米之炊。总不能为了完成结案率指标任务，让执行法院、让执行干警为当事人垫付执行款项吧！法院有依法公正办案的职责，但没有一定要保证权利人实现权利的义务，只要依法公开、公正、不折不扣地履行了法律规定的执行程序，即使权利人的权利得不到实现，法院也尽职尽责了。执行的价值在于执行程序的正义,而不在于案件执结率的高低、权利人实现权利的多寡。在属于执行难范畴的51件未结案件中，被执行人故意隐匿行踪，隐藏、转移财产，致使案件执行不了的30件，占执行难案件的58.8%；政府或政府有关职能部门为被执行人的案件11件，占执行难案件的21.6%；受地方和部门保护主义影响、受非法干预，被执行人有财产难动的7件，占执行难案件的13.7%；协助执行人拒不协助、消极协助的3件，占执行难案件的5.88%；因法院消极作为、不作为、乱作为和因法律制度不完善导致案件执行不了的情况尚未发现。由此可见，造成案件执行不下去主要还是：（一）被执行人故意隐匿行踪，隐藏、转移财产；（二）作为被执行人的政府及其有关职能部门不履行义务；（三）受地方和部门保护主义影响、受非法干预；（四）负有协助执行义务的单位和个人拒不协助、消极协助。 三、执行难的根本原因 被执行人为了逃避债务，故意隐匿行踪，隐藏、转移、变卖甚至毁损财产，致使法院既查找不到被执行人下落，也查找不到被执行人财产，造成案件得不到及时有效执行，这种情形就是人们通常所说的“被执行人难找”，“被执行财产难寻”。为什么被执行人难找？被执行财产难寻？原因很简单，就是因为这些被执行人缺乏做人最基本的诚信。诚信既是道德要求，更是法治要求。在社会生活中从事一切民商事活动要讲诚信，不讲诚信之人不仅要受道德遣责，而且还要受法律规制。在各国民商事法律中，诚实信用往往是基本原则中的重要条款。专家、学者把诚实信用原则奉为“帝王条款”，法院可以适用诚实信用原则裁判案件，足见诚实信用原则适用之广，作用之大，地位之高。案件被执行人隐匿行踪，隐藏、转移财产，逃避债务，逃避执行，表面上看是诚信缺失，实质上是违反法律关于诚实信用原则的规定，是法制观念淡薄的表现。 政府或政府有关职能部门作为被执行人的案件，我们把它叫做涉府案件，这类案件所占比例不是很大，但也不小。从某基层法院的调查数据来看，政府或政府有关职能部门作为被执行人的案件自动履行率几乎为零。这些被执行人绝大多数不是没有履行能力，而是故意明抵、软拖、暗赖。比如陈某申请执行某乡政府拖欠苗木款一案，乡长、书记公然说：“他有本事去法院告我，我就是不履行，看法院能把我怎样！”又如赵某申请执行某林业局拖欠工程款一案，法院依法对其单位车辆进行扣押，局长却说：“不准扣，法院有警察，我们也有警察，怕什么！”诸如此类的例子不胜枚举。假若你是一个执行法官，当你听到这样的话时，你会有什么感想？这些“领导们”为何说出这样的话来？就是因为他们不把百姓当子民，不把法院放在眼里，不把法律当回事儿。可笑之余不禁令人感叹——这些“领导们”法制观念怎么如此淡薄！ 地方和部门保护主义作祟、非法干预，也是导致案件难以执行的一个因素。突出表现在涉府案件、企业改制的案件和政府招商引资的案件。例如罗某申请执行某旅游局及其开办的旅游公司返还保证金案和某公司申请执行该旅游局及其开办的旅游公司拖欠工程款案，在执行过程中，某党政领导批评地说：“法院要讲政治、讲大局，要为当地社会经济发展保驾护航嘛，怎么反而拆台了？”还有某领导说：“法院是不是不要党委领导了？”又如李某申请执行某林业局下属的林场拖欠农民工工资案，某领导说：“法院执行不了的案件很多嘛，怎么就盯着这些小事不放”。个别领导干部名上对法院执行案件 “监督”、“指导”、“关心”、“过问”，实为以言代法，以权压法，对法院依法独立行使审判权、执行权的干预。欠债还钱天下一理，百姓欠债要还，政府机关欠债更应该要还。法院的职能就是审判和执行，政府机关欠债不还，当事人向法院起诉、申请执行，难道法院不应该依法审判、执行吗？总之，只要是涉及政府或与政府有关的执行案件、涉及政府招商引资和企业改制的案件，或多或少都要受一些干扰，难以执行。法院是要讲政治、讲大局，法院是要党的领导、人大及社会各界的监督，法院依法独立行使审判权和执行权正是讲政治、讲大局，坚持党的领导，服务人民群众，接受人大及社会各界监督的具体体现。我国宪法明确规定，任何组织和个人不得凌驾于宪法和法律之上，不得有超越宪法和法律的特权，可是上述鲜活的例子似乎已凌驾于宪法和法律之上、超越宪法和法律的特权了。这难道不是法制观念淡薄的表现吗？ 法院在案件执行过程中，往往需要公民、法人或其他组织的支持、配合、协助，可是现实中，一些公民、法人或其他组织置法院的协助执行通知书于不顾，消极协助、拒绝协助、甚至有的与被执行人恶意串通，帮助被执行人隐藏、转移财产，造成法院不能及时有效地执行。如法院到某商业银行查询、冻结被执行人的储蓄存款，由于该银行不及时给予协助办理，造成被执行的款项流失。又如法院到某公司冻结、划拨被执行人的工程款，某公司以种种理由拒不协助划拨。类似这样的情况很多很多。这些负有协助法院执行义务的单位和个人把法定义务当作可为可不为，殊不知有协助义务而拒不协助的法律后果，足见其法律意识之淡薄。 通过以上调查分析，执行难的根源到底在哪里就不言而喻了。执行难最根本的原因就是全社会普遍法制观念淡薄,法律至高无上的权威没有得到普遍遵从。 四、缓解执行难的思考 多年来，党中央对法院执行工作给予高度重视和关心，为帮助法院解决执行难问题，作了许多重要指示和批示。各级法院为了扭转执行难的被动局面也作了不少有益的探索，应该肯定地说，执行难问题已经不同程度地有所缓解。同时，我们也要正视现实，不能盲目乐观。尽管我们为解决执行难不懈努力，但执行难问题仍然得不到根本解决，原因是我们只治了标，还没有治到本。要从根本上解决执行难问题，必须提高全社会法律意识，树立法律至高无上的权威。然而，对于一个法制建设起步相对较晚、农业人口占绝对多数的发展中的农业大国来说，受政治、经济、文化、历史等诸多因素的影响和制约，要提高全社会的法律意识，让法律在全社会得到普遍遵从并不是一下子就能做到的。因此，解决执行难问题还需要一个漫长的过程，任重而道远。 远水虽解不了近渴，但总不能被水给渴死。执行难问题虽然不可能一下子得以彻底解决，但是我们仍然可以探索缓解执行难的有效途径和方法。 （一）大力加强法制宣传教育 要提高全民的法律意识，树立法律权威,就必须普及法律知识。这些年来，党和政府十分重视法制宣传教育，全面开展全民普法宣传活动。从“一.五普法”开始 ，到现在已经是“五.五普法”、“六.五普法”了，可以说这是一个很好的发展趋势。不过，从效果上来看并不明显，原因是在普法具体实施过程中流于形式的多，实质性的少，针对性不强。普法的目的是要让不学法的学法，不懂法的懂法，不守法的守法。如果普法教育不分层次，不分对象，不分重点，泛泛开展，甚至走过场，以完成任务而完成任务，这样，显然既浪费资源又很难达到普法的目的。比如说给法官、检察官普法，给法律专家、学者、教授普法就显得有些滑稽了！普法教育也要标本兼治，既要全面开展，形式多样，通俗易懂，又要有所侧重，有的放矢。除了在各行各业普及外，一是应当把宣传教育的重点放在党政机关、社会团体、企事业单位和其他组织上。因为这些群体文化层次相对较高，接受较快，带动和影响面广。二是可以把法律常识作为必修课与普及九年制义务教育同步进行，使广大青少年从小学法、知法、守法。三是要充分发挥公、检、法机关的主力军作用。除了司法行政机关有目的、有计划地组织实施外，公、检、法三机关应当自觉担当起普法工作的重任，结合各自的工作职能，通过执法、司法活动对广大人民群众进行法制宣传教育。 （二）在党政领导干部中开展社会主义法治理念教育 依法治国是我们党提出的治国基本方略。要求广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国是社会经济发展的必然要求,是社会文明进步的重要标志，是社会和谐稳定的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，党和政府也要带头在宪法和法律范围内活动，做学法、知法、用法、守法的楷模，这样，百姓对党和政府就会无比亲和，对法律崇高敬仰和信赖。党和政府的意志要通过党政干部的言行来表达，党和政府的行为要通过党政干部来具体实施。党政干部带头在宪法和法律范围内活动，就是党和政府带头在宪法和法律范围内活动。党政干部做学法、知法、用法、守法的楷模，就是党和政府做学法、知法、用法、守法的楷模。正如我国儒学大师孔子所说的那样，“其身正，不令而止；其身不正，虽令不从”。 （三）加强法院执行队伍建设 执行工作既是一个高风险的职业，同时也是一个比较辛苦的职业。一直以来，在执行战线上，有千千万万执行干警为维护人民群众的利益、为维护法院形象、为树立法律权威在默默地奉献。他们早出晚归，忍饥挨饿，风餐露宿，多少个美好的日子不能陪妻儿共度，多少个美好的佳节不能亲自为父母祝福，面对当事人侮辱谩骂，他们按耐着性子忍气吞声，面对暴力抗法甚至流血牺牲，他们毫不畏惧。他们有很多的艰辛，很多的牺牲；他们内心深处有很多的歉意，很多的无奈，很多的委屈，很多的困惑，可是他们仍然坚强地战斗着。可以说法院这支执行队伍是能信赖、靠得住、打得赢的队伍。但是，也有极少数执行干警政治素质和业务素质的确不高，组织纪律涣散，思想作风飘浮，服务意识不强，甚至出现违法违纪问题，损害当事人利益，损害法院执法形象，因此必须进一步加强执行队伍理想信念、宗旨意识、纪律作风、廉洁自律等方面的教育。 （四）加大对拒不执行法院判决、裁定罪和妨害法院执行行为的惩处力度 法院在民事执行中，经常遇到被执行人拒不执行、暴力抗拒执行、案外人妨碍执行、负有协助义务的单位和个人拒不协助执行等情况。如果对这些妨害民事执行甚至构成犯罪的行为不处罚，不制裁，不了了之，往往会助长这些单位和个人的嚣张气焰，造成法院执行的被动，甚至带来很大的负面影响，损害法律的尊严。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》、修正后的《民事诉讼法》提高了罚款金额并规定可以对单位的主要负责人和直接责任人员进行司法拘留，这对严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行的犯罪行为、加大对妨害执行行为的制裁力度提供了强有力的法律依据和保障，法院应当与公安、检察机关密切配合，准确理解和把握，大胆适用，以达到惩治犯罪，制裁违法，教育公民、法人和其他组织自觉遵纪守法的目的，否则，这些规定就没有什么意义了。 （五）加大财产保全措施应用力度 执行实践中，被执行人隐匿行踪，隐藏、转移财产，逃避法院执行的情况经常出现。修正后的《民事诉讼法》规定了“立即执行”制度：被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐藏、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施。这一规定可以有效防止被执行人在法院发出执行通知书后至指定履行期限届满前隐藏、转移财产，但仍然不能满足权利人实现权利的需求。一些被执行人为了逃避债务，逃避法院执行，往往在诉讼前、诉讼中或者法院判决后至申请执行前就实施了隐藏、转移、变卖、损毁财产等行为，造成案件判决后难以执行，致使权利人的权利难以实现。为了防止可能因一方当事人的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行，法院应当加强对财产保全措施的应用，对当事人可能转移财产的各个环节依法采取控制性措施。一是加强对当事人的诉讼指导，认真落实诉讼风险、执行风险告知制度，让当事人选择最有利于实现权利的方法，避免因权利行使不当、甚至滥用诉权造成的不必要的损失。二是积极引导当事人依法申请诉前财产保全和诉讼财产保全，增强当事人的风险意识，把诉讼风险、执行风险降到最低。三是对经济条件差、生活困难或因其他原因不能提供财产保全担保的当事人，法院应当尽可能根据案件的具体情况依职权采取诉讼财产保全措施，以保障案件判决后得以顺利执行。 （六）加大涉府案件提级执行、交叉执行力度 涉府案件执行难，难就难在受地方保护主义、部门保护主义的影响和受非法干预。法院由于人、财、物受地方党委、政府的领导和管理。在涉府案件执行中，时不时地会受到地方党委、政府的干扰，造成案件不能及时有效执行。这就是人们常说的“端他人的饭碗，被他人管，得看他人脸色吃饭”。总之，法院执行同级政府及其有关职能部门（包括乡、镇、街道办事处）为被执行人的案件有很多不便。涉府案件执行不好，不仅影响党和政府在人民群众中的威信和法院的执法形象，更主要是造成人民群众对法律产生不信任感，致使法律权威受到冲击，法律秩序遭到破坏。为了有效防止和减少地方党委、政府对涉府案件执行的干扰，缓解涉府案件执行难问题，可以对涉府案件进行提级执行或者交叉执行。一是管辖法院涉及同级政府为被执行人的案件由上一级法院提级执行。二是管辖法院涉及同级政府有关职能部门或乡、镇政府、街道办事处为被执行人的案件，由上一级法院在其辖区法院范围内指定交叉执行。 （七）建立执行威慑机制 执行威慑机制是指通过建立社会诚信体系，让被执行人认识到不讲诚实信用将在社会生产、生活中付出高昂的成本和代价，从而迫使其自动履行义务的一种法律制度。修正后的《民事诉讼法》规定：被执行人不履行法律文书确定的义务的，法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。这一规定为建立执行威慑机制提供了法律依据，明确法院一是可以与工商、税务、公安、金融、城建、审计、国土资源管理、国有资产管理等有关部门建立执行联动机制，信息互通，资源共享，相互支持，相互配合，相互协助，对被执行人在融资、办厂、招标、投标、注册、登记、许可、办证、消费、出境等方面进行限制。二是可以在征信系统记录或通过各种媒体对被执行人不履行义务的信息进行公开曝光。通过以上执行联动、威慑机制的运用，让被执行人认识到不履行生效法律文书确定的义务，社会对其良好的评价将会大大降低，诚信将会被否定，名义将会受到损害，在社会生产、生活中寸步难行，从而不得不自动履行义务。 （八）加大执行工作调研、宣传力度 执行宣传是让社会公众认识、了解法院执行工作的重要途径，同时又是开展法制宣传教育、树立法院执法形象、维护法律权威、营成良好执行环境的重要手段和措施。多年来，当事人和社会对法院执行工作认识不深，了解不透，把案件执行不了全部归责于法院，把当事人应当承担的市场交易风险、诉讼、执行风险转嫁到法院头上。法院成为当事人埋怨指责、社会关注的焦点。为了案件的执行，为了维护权利人的合法权益，执行干警不知受了多少被侮辱谩骂的委屈，冒着一次又一次暴力抗拒执行的危险，遇到许多协助执行义务人拒不协助的无奈和尴尬，这些又有谁能理解！就是因为执行宣传工作做得不够。为此，必须加大执行宣传力度。一是除了经常向地方党委、人大汇报执行工作外，还要通过向地方党委、人大、政府、政协等有关部门报送一些内部创办的执行信息、执行动态、工作简报等刊物，让他们对法院执行工作更加进一步了解，从而给予理解、关心、支持和帮助。二是要把法院执行工作中涌现出来的好人、好事、好经验、好作法挖掘出来，通过各种媒体宣传报道出去，褒扬先进典型，弘扬司法精神，打造法院品牌，树立法院正气。三是要认真开展执行调研工作，总结执行工作经验，探索创新执行工作的途径和方法。四是要选择一些有代表性、典型性的案件到被执行人居住地开展有目的、有计划、有针对性的执行活动，以案释法，用发生在广大群众身边鲜活的案例教育广大群众自觉遵纪守法。四是对一些“钉子户”、“骨头案”必须坚决执行，要以强大的执行攻势打掉其嚣张气焰，并把整个强制执行过程在媒体上进行公开宣传，以起到“杀一儆百”的作用；五是对拒不执行法院判决、裁定和暴力抗拒法院执行的犯罪行为在坚决打击的同时，必须通过广播、电视、报刊、互联网等媒体进行广泛宣传，专题报道，必要时，可以到案发地或被执行人居住地进行公开开庭、公开宣判，让广大群众认识到拒不执行法院判决、裁定甚至暴力抗拒法院执行的行为是犯罪行为，是要被追究刑事责任的。通过大力宣传，使广大群众从中受到启发、教育，扩大执行宣传教育面和执行宣传的社会效果。 |