元谋县法院实施人民陪审员制度的调查与思考

楚雄州元谋县人民法院   田文忠

2005年5月1日实施的全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》是我国第一部关于陪审制度的专门法律。云南省元谋县人民法院和全国法院一样把贯彻落实好人民陪审员制度作为司法改革的大事来抓，紧密结合工作实际，采取切实有效措施，认真做好人民陪审员的遴选、任免、培训、使用、管理、考核等项工作。从目前调查研究情况看，这项制度在司法实践中已初见成效。人民陪审员的专业知识、大众思维与法官的法律素养、职业思维形成有效互补，拉近了法官与人民群众之间的距离，提高了裁判的社会公信力。      

一、元谋县落实人民陪审员制度的简要回顾
新中国成立以来，1954年的《宪法》规定：“人民法院审判案件，依照法律规定实行人民陪审员制度。”同年制定的第一部《人民法院组织法》也规定了人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员陪审的制度。“文革”时期，人民陪审员制度遭到了彻底破坏。1982年修改《宪法》时，则未对人民陪审员制度作出规定，此后人民陪审员制度一直没再写进《宪法》。1983年修改《人民法院组织法》时，将“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。此后的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》都作出了基本同样的规定。在这个时期，法院主要是通过法院任命的方式，选任了一批人民陪审员参加一审案件的审理。至90年代后期，由于机制、管理、经费、审判方式改革等诸多因素的制约，部分法院落实人民陪审员制度有所弱化，有陪审员参与审理的案件数量减少。     

（一）元谋县人民陪审员的构成情况。据统计，2005年5月至2007年12月，我县共有人民陪审员11人。从政治面貌上看，中共党员9人，占总人数的82%；群众2人，占总人数的18%。从部门分布看，党政机关6人，占总人数的55%；企事业单位1人，占总人数的9%；社会团体1人，占总人数的9%；其他3人，占总人数的27%。从年龄构成看，30岁以下2人，占总人数的18%；31岁至40岁的5人，占总人数的46%；41岁至50岁的4人，占总人数的36%。从学历层次看，本科学历的4人，占总人数的36%；专科学历的5人，占总人数的46%；专科以下学历的2人，占总人数的18%。从女男性别上看，男性为6人，占总人数的55%；女性为5人，占总人数的45%。11名陪审员中，有县党代表1人、县人大代表1人、县政协委员2人，占总人数的36%；专业技术人员1人，占总人数的9%。可以看出，中共党员在人民陪审员中占有绝大多数，行业分布相对平衡，年龄大部分在40岁以下，专科以上学历人员相对较多，专业技术人员相对较少。

   （二）人民陪审员参与案件审理的情况。据统计，自2005年1月至2007年12月，元谋县法院审结各类一审案件1792件，其中，人民陪审员共参加审理案件52件，占全院同期审理案件总数的4%左右。人民陪审员参加审理的案件中有刑事案件30件、民商事案件21件、行政案件1件。可以看出，人民陪审员参审的案件类型主要是刑事案件、民商事案件，而行政案件陪审的数量相对较少，但总体上人民陪审员参审的案件所占全院一审案件的比例有逐年上升的趋势。据调查，人民陪审员参加审理的案件大多是社会影响较大的刑事案件和涉及“三农”的群体性民事案件。  

（三）人民陪审员的产生和选任情况。从调查了解的情况看，人民陪审员产生方式主要是2005年5月以来，元谋县法院根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》等有关规定，一是综合考虑全县辖区内案件分布情况、人口数量、地域面积等因素，初步确定选任人民陪审员的范围；二是通过走访县级各部门（单位）、各乡（镇）和部分社区（村委会），广泛征求意见，经过单位组织推荐、个人自愿申请、有关部门审查，公开推荐初步人选15名；三是公告选任程序，由县法院院长提请县人大常委会依法任命分布在县纪委、党校、总工会、财政局、审计局、民宗局、食药监局、发改委、乡镇机关、社区、村委会、村（居）民小组等单位热爱人民陪审工作，而且品行良好、公道正派、有专业特长、在群众中有威望、具有广泛代表性和群众基础的马江芝等11名人民陪审员。  

 （四）人民陪审员经费保障情况。在经费保障方面，人民陪审员参加陪审支出的费用主要为误工费、食宿费、交通费和培训费等，这些费用自2005年起，我县在全州10县（市）法院中率先将实施人民陪审员制度所必需的经费开支纳入了正常业务经费预算，县财政每年预算安排6万元经费，作为专款由统一拔付人民法院使用；元谋县法院按照法律法规和上级法院的有关规定，根据本县经济发展水平，经研究后确定人民陪审员参加审判活动和培训应当享受补助的具体标准为：有公职的人民陪审员参加省、州培训、学习的，按照出差标准给予报销，但食宿由会议统一安排的除外；无公职的人民陪审员参加省、州培训、学习的，除按照出差标准给予报销外，每天再补助20元的误工费，人民陪审员参加审理一件案件补助100元人民币，含查阅卷宗和参加审判活动的交通费、误工费及食宿费。  

（五）人民陪审员的管理情况。从调查情况看，对于人民陪审员的管理，元谋县法院设立了人民陪审员管理办公室，选拔配备了1名实职副科级办公室主任，具体办理人民陪审员的协调、管理、培训、监督、考核等工作。在制度建设方面，元谋县法院制定了《人民陪审员工作管理办法（试行）》，规定了人民陪审员的人员选拔任用、岗位培训、履行职责、考核奖励、职务免除、经费保障等，对人民陪审员的履职情况实行“一案一考”制。同时，建立人民陪审员信息档案库，除记录人民陪审员个人基本情况信息外，对履职情况进行摘要记录，方便各庭室及时掌握人民陪审员的基本情况和随机抽取人民陪审员参加案件审理。  

（六）人民陪审员的培训情况。2005年以来，首先，元谋县法院组织人民陪审员参加上级法院举办的履职前培训，学习了刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政诉讼法等相关业务知识；其次，每年采取以会代训的方式组织11名人民陪审员参加了本院的集中培训，学习了内容主要是庭审急需的程序、实体法及相关司法解释；再次是经常组织观摩庭审活动，并适时召集人民陪审员进行工作总结、审判业务交流和点评，不断提高人民陪审员的履职水平。元谋县法院每年还订购相关法律书籍、报刊和审判通讯等资料分发给人民陪审员，供他们学习交流。   

二、落实人民陪审员制度过程中存在的问题      

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布实施三年多来，我县人民陪审员制度的监督、宣传等功能作用得到了较好发挥，但由于《决定》实施的时间不长，加上这一制度本身一直缺乏完善、系统的法律规定，当前工作中还存在一些问题和困难，主要表现在以下几个方面：  

（一）人民陪审员的数量还不能满足陪审的需要。首先是人民陪审员的数量偏少，目前我县确定的人民陪审员名额为15名，已经选任11名，这与法院的案件数量以及法官数量相比显然偏少。其次是人民陪审员缺乏广泛性，我县目前选任的人民陪审员大多来自党政机关、社会团体，来自基层尤其是农村基层的偏少，人民陪审员选任存在“行政”倾向，不能满足案件审理的需要。  

（二）人民陪审员的管理和业务培训还须加强。由于大多数人民陪审员有固定的工作，平时工作较忙，且人员相对分散,这给人民陪审员的管理和培训都带来了一定的困难。首先是管理方面，有的人民陪审员参审意识不强，对人民陪审员的性质、地位、作用等，尤其是对陪审工作重要性的认识不足，缺乏信心，不愿意参加陪审；有的人民陪审员把担任职务看成是一种政治待遇，工作热情随着时间推移逐渐减弱。其次是培训方面，由于缺少系统的理论培训和法律业务培训学习资料，少数人民陪审员对司法礼仪和司法形象不够注重，排庭后未按时到庭、临时请假，庭审中随意接听电话的情况时有发生。

   （三）人民陪审员参与审理的案件质量有待提高。一方面，人民陪审员参审的案件种类不够全面，参审的案件大多是刑事案件，民商事和行政案件则较少。从调查情况看，三年多来我县刑事（普通程序）案件人民陪审员的参审率达30%以上，但民商事案件和行政案件人民陪审员的参审率明显偏低，不到10％。另一方面，人民陪审员法律知识普遍缺乏，虽然经过集中培训，但对法律业务还不熟悉，驾驭庭审的能力不强，不少陪审员在评议时只依据常理和道德标准作出判断，或者只随大流，发表意见人很少能提出自己的法律意见。实践中出现了个别陪审员“陪而不审”、“审而不议”的现象，使得人民陪审员参审案件的质量有待进一步提高。   

三、落实和完善人民陪审员制度的几点建议   

人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，也是我国民主制度的重要组成部分。人民陪审员执行职务期间同审判员享有同等权利，在司法实践中有着不可替代的作用。人民陪审员可以用自己的社会经验、专业知识、价值判断来弥补法官知识经验的不足，从而起到促进司法公正，抵制司法专断的作用。同时，人民陪审员也是人民法院联系广大群众的桥梁和纽带，有利于人民法院倾听人民群众的呼声，自觉接受广大群众的监督。为进一步加强人民陪审员工作，推进《决定》在我县的有效贯彻实施，提出以下几点意见和建议：  

（一）增加人民陪审员的名额，确保人民陪审员的代表性、广泛性。针对我县人民陪审员数量偏少的实际，要根据上级部门的要求和审判案件需要，增加一定数量的人民陪审员名额。在选任工作中，县法院和县司法局要加强对人民陪审员制度的宣传，广泛发动，严格审查，选任一批有公信力、有社会经验、有群众工作基础、有相关专业知识、来自社区和农村基层的志愿者充实到人民陪审员队伍中来，充分体现人民陪审员的代表性、广泛性。  

（二）健全考核制度，强化对人民陪审员的管理。要健全人民陪审员的考核制度，明确人民陪审员的职责，为每个人民陪审员建档立案，考核与奖惩挂钩，从而提高人民陪审员的责任意识和参审意识。要完善人民陪审员的监督退出机制，对因工作调动、岗位变动等原因导致参审时间难以保障的，建议其辞去人民陪审员的职务；对长期不参加陪审或者违反审判纪律造成不良后果的，依照法定程序提请县人大常委会免除其人民陪审员职务。  

（三）加强业务培训，保障人民陪审员的工作条件。要积极探索人民陪审员培训的有效方法和途径，不断提升人民陪审员的素质。通过平时的以会代训、庭审观摩、座谈交流、订阅学习资料等多种形式进行培训，提高人民陪审员的业务水平；通过对基本法律知识、法官职业道德、审理技巧、司法礼仪等重点内容进行培训，提升人民陪审员的参审能力。要进一步加大人民陪审员工作的保障力度，除足额发放陪审津贴外，还要妥善解决人民陪审员在工作中遇到的交通、就餐等困难，力争为人民陪审员创造良好的工作条件。  

（四）扩大参审面，提高人民陪审员参审的案件质量。要扩大人民陪审员的参审面，制定考核目标，提高民商事案件和行政案件人民陪审员的参审率，充分发挥人民陪审员善于说理疏导和调解化解矛盾纠纷的作用。要明确人民陪审员的职权，充分保障人民陪审员审阅案卷材料的权利、案件调查的权利、庭审聆询的权利和案件评议的权利，让人民陪审员充分自由地发表自己的意见，坚决杜绝“陪而不审”、“审而不议”的现象，从而为实现司法公正提供制度保证。