以科学发展观为指导  加强和改进地方立法工作

——在云南省立法工作电视电话会议上的讲话

云南省人大常委会常务副主任  晏友琼

(2008年8月15日)

同志们:

今天，省人大常委会、省人民政府共同召开全省立法工作电视电话会议。受恩培同志的委托，我代表省人大常委会向全省立法工作战线的同志们表示诚挚的问候！这次会议的任务是：以科学发展观为指导，认真学习贯彻省委八届五次全会精神，按照完善中国特色社会主义法律体系的总体目标，进一步明确地方立法工作的基本思路和总体要求，落实省人大常委会2008-2012年的立法规划，为促进云南科学发展、社会和谐提供法制保障。

省人大常委会2008-2012年立法规划已经省十一届人大常委会第三、第四次会议审议，并报省委常委会会议原则同意，现已印发各有关部门贯彻执行。2008-2012年立法规划是在广泛征集项目、充分论证协调、认真审议修改的基础上形成的，集中了各方面的智慧，反映了各方面的意见，体现了经济社会发展要求，考虑了立法工作的实际。具有三个显著特点：

一是指导思想明确。编制立法规划过程中始终坚持以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大精神和全国人大常委会关于完善中国特色社会主义法律体系的总体目标，切实贯彻省委关于解放思想、深化改革、扩大开放、科学发展的要求，围绕中心，服务大局，突出特色和重点，注重质量和实效，进一步增强立法工作为经济社会发展全局服务的自觉性和主动性，把省委的重要战略部署通过立法变成人民的意志，成为全社会的行为准则，着力从体制机制方面为全省经济社会的发展提供法制保障。

二是基本原则具体。编制立法规划过程中坚持从中国特色社会主义法律体系基本形成这一立法工作新起点出发，坚持立、改、废并重，修订的法规数量要比新制定的法规数量多；以改善民生为重点，加强社会领域的立法；强调法规的调整范围要明确，管理体制要科学；妥善处理地方性法规与政府规章的关系，有些适宜用政府规章调整的，就暂不制定地方性法规。

三是立法重点突出。编制立法规划过程中始终坚持从省情和全省改革开放的实际出发，突出重点，控制数量，坚持少而精的原则，克服为立法而立法的思想，增强立法实效。本届省人大常委会立法规划共确定70件项目，符合我省经济社会发展的要求和立法工作的实际，这70件制定和修订的地方性法规项目，主要包括以下四个方面的内容：关系经济社会发展全局，急需的立法项目43件；关注民生和人民群众权益保护，群众最关心的立法项目20件；体现云南边疆民族地方特色的立法项目5件；加强人大制度建设的立法项目2件。同时，本届省人大常委会还将审议批准民族自治地方的自治条例、单行条例和审查批准昆明市人大常委会报批的地方性法规。

立法规划是立法准备工作的重要组成部分，是省人大常委会对今后五年立法任务所作的总体部署，也是经过立法预测、论证和决策做出的判断性、前瞻性的立法安排。省人大常委会每年还要根据立法规划和立法工作的进度，具体编制年度立法计划,以保证立法规划的有效落实。各有关单位要紧紧围绕立法规划，有组织、有计划地做好地方立法工作。下面，我就贯彻落实立法规划，进一步加强和改进地方立法工作讲三点意见：

一、以科学发展观为指导，切实理清地方立法的基本思路

科学发展观是马克思主义中国化的最新成果，是中国特色社会主义建设的重要指导方针。地方立法工作必须以科学发展观为指导，在立法过程中努力把科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面协调可持续发展和构建和谐社会等原则与目标，通过制定法律法规加以实现，为贯彻落实科学发展观提供法制保障，促进经济社会发展和人的全面发展相统一，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。

（一）落实科学发展观，坚持以人为本、立法为民

科学发展观的本质和核心是以人为本。以人为本，不是以“官”为本，以“管”为本，以“权”为本，而是在充分尊重人，维护人的权益，调动和发挥人的积极性基础上，促进人的全面发展。落实科学发展观，就是要求地方立法必须由过去计划经济条件下以政府权力、公民义务为本位，向市场经济条件下以公民权利、政府职责为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“维权型立法”转变。要把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，深入了解和反映民情，充分尊重民意，广泛集中民智，切实保障人权，使地方性法规贴近群众、贴近社会，真正为人民群众所赞成、所拥护、所满意。在立法工作中要坚持人民利益至上的根本原则，牢固树立“以人为本、立法为民”的立法理念，不仅要考虑本地的实际需要，更要考虑国家的整体利益和人民利益；不仅要将部门的管理职权明晰化、具体化，更要将部门的义务和责任明晰化、具体化。为此，从事地方立法工作的人员必须广泛听取人民群众的要求和意愿，充分尊重广大人民群众的实践经验和创造精神，对传统立法观念进行反思，积极探索，勇于创新，真正把以人为本、立法为民的要求落实在地方立法工作中。

（二）落实科学发展观，实现立法与发展的有机统一

科学发展观第一要义是发展，发展是坚持以经济建设为中心的包括经济、社会和人的全面发展，既要加快发展，又要全面、协调、可持续的发展。这就要求地方立法工作，必须紧紧围绕发展这个第一要务，突出经济立法的同时兼顾其他方面的立法，努力为经济发展和社会全面进步创造良好的法制环境。特别是要把立法同改革、发展和稳定的重大决策有机结合起来，使制定的法规适应完善社会主义市场经济体制的需要，有利于经济社会协调发展，有利于人的全面发展，有利于经济发展方式的转变。因此，地方立法要在维护国家法制统一的前提下，落实好“三个原则”：

一是坚持保障经济又好又快发展的原则。在经济立法中要贯彻中央改善和加强宏观调控的政策，规范市场主体和市场行为，维护市场秩序，创造有利于企业发展的法制环境。

二是坚持体现人民的意愿和根本利益的原则。对关系广大群众切身利益和群众反映强烈的，需要通过立法解决的问题，要注意从立法的角度加以研究和考虑。要重视从人大代表提出的立法议案中选择立法项目及时列入当年的立法计划，使立法工作更好地体现人民的意愿和根本利益。

三是坚持可行、管用、可操作性强的原则。在立法中必须坚持走群众路线，充分发扬民主。通过广泛听取有关各方的意见，广泛征求广大群众的意见，从而作出符合实际、切实可行、真正管用、便于操作的规定，为推动和保障经济社会发展服务。

（三）落实科学发展观，提高构建和谐社会的能力

落实科学发展观，构建和谐社会，是经济社会健康发展的基本要求，是建设社会主义物质文明、政治文明和精神文明的客观需要。结合云南实际，就是要加大环境保护和治理的力度，加大对社会事业的支持力度，加大对贫困山区和社会困难群体的扶持力度，促进生态环境建设和城乡协调发展；同时要协调好社会各个阶层、各个群体之间的利益关系，维护社会稳定和民族团结。地方立法工作必须为实现上述战略部署提供服务。首先，地方立法要为保护资源环境提供保障。通过法律规范的强制力，确保经济社会发展与环境保护、生态建设相统一，确保环境保护与资源开发相结合。其次，社会领域的地方性法规要落实中央和省委有关加大社会事业建设的决策和部署。第三，地方性法规要通过科学合理界定各种权利义务关系，确保各阶层、各群体之间和谐共处。因此，用科学发展观指导地方立法工作，使地方立法服从和服务于构建社会主义和谐社会这个大局，不断加强社会保障和社会稳定方面的立法，要在引导和规范经济发展的基础上不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；要不断提高人们的思想道德、科学文化和健康素质；要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。

（四）落实科学发展观，努力实现云南又好又快发展

落实科学发展观，实现云南经济社会又好又快发展，除了靠政策、项目、资金、人才之外，健全的法制是落实科学发展观的重要保障。因此，落实科学发展观，就必须加强地方立法，规范市场主体、市场秩序和政府行为，消除市场壁垒和体制、环境等方面的障碍，为实现云南经济社会又好又快发展提供良好的法制环境和保障。

当前，我们要牢牢抓住发展这个第一要务，紧紧围绕省委中心工作进行地方性法规的选题立项，一是要从加大产业结构调整，着力推进具有云南特色的产业体系入手，注意引导和维护传统产业新型化和新兴产业规模化，为新型工业、园区经济、非公有制经济和县域经济创造良好的法制环境。二是要加大对“三农”问题的支持力度，保障和促进农村社会事业的发展、基础设施的建设，不断改善农村的生产生活条件。三是进一步加大对内对外开放力度，注意引导、规范城乡消费市场，积极支持有序平等竞争，不断扩大招商引资和外贸出口等，为促进经济社会全面、协调和可持续发展提供体制和机制保障。

（五）落实科学发展观，不断完善地方立法新机制

全面落实科学发展观的关键是坚持与时俱进。与时俱进要求我们要创新工作思路、工作机制和工作方法。地方立法工作随着改革的深化和经济的发展，既需要制定新的地方性法规，也需要对原有不适应改革发展需要的地方性法规进行修改或废止。因此，用科学发展观指导地方立法工作，一是要树立创新观念，既要把握新形势，又要创造新思路，在肯定和保护改革发展成果的同时，注意引导、规范改革发展的方向。要适时、主动、科学地搞好地方性法规的“立、改、废”工作，把法规的修改和废止放在与制定新法规同等重要的位置。二是要积极做好立法调研和征求意见工作，采取书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会、登报、网上公开征求意见等多种形式，广泛听取起草单位、相关执法机关、人大代表、专家学者和人民群众的意见，特别是对与人民群众生产和生活直接相关的问题，要认真研究人民群众的利益要求，广泛集中民情、民意、民智，使地方性法规更加符合实际。三是要不断适应社会主义市场经济发展，减少行政审批事项，充分体现以人为本、立法为民的精神，真正做到便民、利民，让立法的成果由人民共享。

二、以科学发展观为指导，牢牢把握地方立法的基本原则

（一）坚持党的领导，确保地方立法的正确方向

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出我们党要科学执政、民主执政、依法执政，强调依法执政是新的历史条件下，党执政的一种基本方式。要善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志，成为全社会共同遵循的行为规范和准则，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，保证改革开放和现代化建设的顺利进行。立法工作坚持党的领导，一是地方立法工作中涉及的重大问题，包括重大立法项目的确定、重大问题的解决方案、重要不同意见等，要主动向同级党委请示报告；二是立法工作要紧紧围绕省委确定的发展思路、工作中心，坚持围绕中心，服务大局，正确选择立法项目，确定立法方案，使立法决策与改革发展决策协调一致，着力通过地方立法推进我省各项事业的全面发展。当前，我们要把省委八届五次全会的精神贯彻落实到每个法规的起草、审议工作之中。

（二）坚持实事求是，增强地方性法规的针对性

有地方特色是地方立法质量的重要标志。地方立法要立足于云南的实际，要与我省经济社会发展的水平和实际需要相适应。全国各地的发展很不平衡，各地需要解决的问题也千差万别，解决的方法和手段也不应雷同。立法是一项严肃的政治活动，不能盲目模仿，相互攀比。地方立法必须坚持实事求是的思想路线，要在维护国家法制统一的前提下，从云南集民族、边疆、山区、贫困“四位一体”的实际出发，突出法规的地方特色，充分反映云南政治、经济、文化、社会发展状况和需要通过立法调整的各种利益关系。特别要重视民族自治地方的立法工作，为维护民族团结和加快民族地区发展服务。白恩培书记在今年6月省委常委会会议上听取立法规划编制情况汇报后对地方立法工作作了重要指示，他强调：立法工作一是要坚持必要性与可行性相结合。有些事情从某个局部讲需要尽快立法，但从全局来看，要充分考虑立法的条件是否成熟，思想认识是否能够统一，法规的执行成本是否合理，从而作出符合实际、切实可行的规定，否则法规通过后就难以执行，就会影响法规的严肃性；二是要正确处理保护与开发的关系。涉及环境保护、生态建设的项目，一定要从云南实际出发，既要保护，也要开发利用，妥善处理两者的辩证关系，做到合理平衡；三是要妥善把握立法的时机和条件。法规的制定一定要符合经济社会发展的实际，有的立法项目如果立法的时机不合适，条件还不成熟，就待时机成熟后再审议。我理解，这三点就是对地方立法工作如何坚持实事求是思想路线，提出的非常具体、非常明确、非常有针对性的要求，是我们在立法工作中必须认真把握和贯彻的重要思想方法。

（三）坚持突出重点，在提高立法质量上下功夫

当前立法工作的重点，要在提高立法质量上狠下功夫。地方性法规作为地方立法机关向社会提供的公共产品，是对社会具有普遍约束力并以国家强制力保证其执行的社会行为规范，其质量的优劣，对社会所产生的影响远远超过了其他任何产品。因此，地方立法必须坚持质量第一的立法理念。一部高质量的地方性法规，其质量的基本内涵可分为三个层次：从政治上说，地方性法规应当体现以人为本的科学发展观，有利于促进和谐社会建设，能够维护广大人民群众的根本利益，为本地区的改革、发展、稳定大局服务。从法的功能上说，地方性法规应当正确规范、引导社会和人们的行为，具有规范性；应当反映客观规律，具有科学性；应当能够解决本地区的实际问题，具有可行性；应当维护社会的公平与正义，具有合理性。从地方立法的原则上说，地方性法规质量的通俗标准是“不抵触、有特色、可操作”。坚持质量第一，在立法工作中必须严格执行立法法和我省立法条例规定的各项程序和制度，编制年度立法计划时要严格把关，慎之又慎，把云南经济社会发展最急需的、人民群众最关心的、最基本的、条件成熟的、体现边疆民族特色的立法项目作为年度立法计划的重点。在具体立法工作中始终坚持科学立法，民主立法，要提前介入，广泛听取意见，充分尊重人民群众的意愿和要求，涉及人民群众切身利益的法规，要进行听证；坚持起草与审议分开，克服立法中的部门利益倾向，坚持两审制度，提高立法质量。另外，还要继续坚持贯彻落实《云南省人大常委会关于改进立法工作，提高立法质量的意见》，不断增强质量意识，协调完善立法工作关系，切实抓好立法工作的主要环节，规范审议工作，提高审议质量，不断加强地方立法工作的规范化和制度化。　

（四）坚持科学立法，增强地方立法的科学性

科学立法，就是尊重经济社会发展的客观规律和制度建设的内在规律，确保地方性法规的科学性、合理性和公正性。在地方立法中，要坚持按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，规范行政行为，创新管理方式，切实减少政府对经济和社会事务的不必要干预，进一步减少行政审批，简化办事程序，从制度上为群众和基层办事提供便利；要科学合理地规定行政机关的权力与责任，在赋予行政机关权力的同时，必须具体规定其相应的责任，规范、监督行政权力的行使，防止滥用权力、行政不作为和乱作为；要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，在规定公民、法人和其他组织义务的同时，应该明确规定其相应的权利，并保障权利的实现。要通过在制度设计中确立科学合理的法律责任制度和法律实施保障机制，加大违法成本，降低法律实施成本和守法成本；要建立根据经济社会发展状况适时调整罚款数额的机制，保证法律责任制度对潜在违法行为人的威慑力，引导公民、法人和其他组织作出正确的行为选择，保障实体法律规范的有效实施。为了维护好人民的利益，在立法工作中要继续防止“部门权力利益化”和“部门利益法制化”的倾向，防止一些部门通过立法不适当地强化行政权力，设立一些不符合行政管理体制改革总体要求的制度。合理界定行政机关享有的权力，明确行政机关承担的责任，处理好行政权力与公民权利的关系。要增强地方性法规的公共服务效果，必须坚持以人为本，树立立法的人性化价值取向，高度重视人民群众权益的保障，切实做到为民立法、立法为民，按照改革开放的总体要求，通过合理的制度设计，实实在在地解决人民群众生产生活中的热点难点问题，体现“为民、便民、利民”原则，让立法的成果惠及广大人民群众，使人民群众成为立法工作的最大受益者。

（五）坚持民主立法，扩大集中民意的渠道

立法是民意的表达，是利益的调整。要制定符合云南经济社会发展需要，符合全省各族人民根本利益的法规，必须民主立法。从年度立法计划的制定到一些重要的法规草案的讨论，都要广泛听取有关各方的意见，一些重要的法规草案还要在报纸、网站等媒体上公布。地方性法规作为规范地方经济社会秩序的行为规范，应当考虑如何真正体现本行政区域广大人民的意愿，为本地区经济社会发展服务，如何让广大人民群众能理解、会使用和愿遵守。一是要继续深化和完善向社会公开征集立法项目和法规草案稿的活动，增强开门立法、广纳民意的广度和深度。二是规范法规草案稿登报、上网征求意见的程序，建立有效的意见建议收集、整理、反馈的机制。三是充分发挥立法咨询专家库的作用，为法规草案的起草、调研、修改和审议工作提供决策咨询。四是一些涉及最广大人民群众切身利益的法规，可以召开听证会，充分听取公民的意见。五是根据中央和省委有关进一步加强人大代表工作的文件精神，在立法工作中充分发挥人大代表的作用，通过召开有人大代表参加的立法座谈会、论证会等形式，充分听取人大代表对法规草案的意见和建议，以保证制定的地方性法规更符合最广大人民群众的根本利益。同时，还要重视代表提出的立法议案办理工作，充分发挥代表在立法方面的积极性。

三、以科学发展观为指导，努力创新地方立法的方式方法

（一）努力完善立法工作机制

立法法和我省立法条例确立了地方立法的体制和机制，我们在立法工作中必须认真坚持，但在具体的工作机制方面，我们应当结合实际进行一些必要的探索，才能适应立法工作创新发展的需要。当前，在完善立法工作机制方面，一是要完善法规草案起草机制。要在现行以政府部门起草为主的基础上，逐步探索人大、政府、社会力量等方面参与的多方联合起草机制，大胆尝试委托起草、招标起草等新的法规起草方式，进一步拓宽法规起草渠道。二是要完善法规草案征求意见机制。在继续坚持目前常用的书面征求意见、登报征求意见、网上征求意见等方法的基础上，要进一步加大听取管理相对人意见的力度，扩大人民群众，特别是管理相对人对地方立法工作的有序参与，尽可能增加倾听民意、集中民智的渠道。三是要完善提前介入机制。省人大及其常委会各委员会要进一步加大立法工作的提前介入力度，提前介入法规草案的起草，及时掌握立法进展情况和起草中涉及的重大问题，切实做好法规草案的初审工作，把好初审关，对法规草案是否成熟提出明确意见。四是要完善统一审议机制。法制委员会对地方性法规草案进行的统一审议是立法法确立的一项重要立法制度。在实践中如何坚持和完善好统一审议制度，直接关系到立法工作的开展和立法质量的提高。五是要健全法规质量评估机制。要通过深入开展“立法回头看”和执法检查活动，切实加强对法规实施后的绩效进行深入评估。

（二）切实提高立法审议水平

省人大常委会集体审议法规草案，是地方立法工作一个非常重要而又关键的环节，审议的质量，直接关系到法规的质量。因此，强化审议工作，提高审议水平，保证审议质量，是加强和改进省人大常委会自身建设的重要内容。要采取有效措施，切实提高省人大常委会的立法审议水平。一是省人大常委会组成人员要切实加强学习，注意了解全省经济社会发展的大局和重大战略部署，努力掌握经济、政治、文化、科技、法律方面的知识，不断完善知识结构，才能针对不同的法规草案，善于用全局的、长远的眼光分析问题，提出有份量的、建设性的修改意见。二是省人大常委会组成人员要进一步增强履职责任感，增强作为立法者的使命意识，以对全省人民负责的态度，认真开展调查研究，钻研、思考法规草案中的重大问题，积极建言献策。三是省人大及其常委会各委员会要进一步改进为常委会组成人员服务的方式，提高服务水平。要通过邀请常委会组成人员参与立法调研、论证，提前将法规草案印送常委会组成人员征求意见，加强与常委会组成人员的联系沟通等方式，让常委会组成人员尽早掌握法规草案的基本情况和重点难点问题，便于有针对性地做好审议工作。

（三）加强立法工作队伍建设

人才是做好各项工作的基础和前提。毛泽东同志说过，政治路线确定后，干部就是决定因素。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，领导干部要“讲党性、重品行、作表率”。立法是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，对从事这项工作的人员素质要求非常高。一个优秀的立法工作者必须具备政治智慧和法律智慧，在政治方面，要善于从全局上观察、思考、分析问题;在法律方面，要精通法律，熟练掌握立法技术，善于把错综复杂的社会关系运用法言法语表述清楚。各单位都要认真研究立法工作队伍的建设问题，把那些政治强、作风正、业务精的干部选调到立法工作岗位上来，采取各种措施，切实加强立法工作队伍建设。要创造各种条件，让从事立法工作的同志及时了解国家和全省经济社会发展的大局，了解省委、省政府的重大战略部署，增强他们围绕中心、服务大局，做好立法工作的本领。要加强立法工作队伍的培训，让从事立法工作的同志随着形势的发展，不断更新知识结构，开阔视野，更新观念，提高思想业务素质。立法是一项充满艰辛的工作，也是一项默默无闻、做无名英雄的工作。各单位都要从政治上、生活上对从事立法工作的同志给予关心，切实加强培养，加大对立法工作人员选拔任用的力度。

同志们，以科学发展观为指导，实现完善中国特色社会主义法律体系的总体目标，加强和改进地方立法工作，贯彻落实好五年立法规划，任务艰巨，责任重大，使命光荣。我们要坚定完成工作目标的信心，努力营造敢于负责、勇于突破、大胆创新的工作氛围，以更加开放的思维、更加开阔的视野和更加开拓进取的精神抓好地方立法工作，为全省经济社会又好又快发展提供法制保障。

谢谢大家！

在云南省立法工作电视电话会议上的讲话

云南省人大常委会副主任  李春林

（2008年8月15日）

同志们：

刚才，友琼同志代表省人大常委会作了重要讲话，阐述了以科学发展观为指导，进一步加强和改进地方立法工作的总体要求。她强调，一是要切实理清地方立法的基本思路，二是要牢牢把握地方立法的基本原则，三是要努力创新地方立法的方式方法。友琼同志的讲话，是今后五年我省地方立法工作的基本思路和总体要求，以及对立法工作的安排部署。正富同志代表省人民政府强调政府各部门要统一思想，提高认识，进一步增强做好政府立法工作的紧迫感和责任感，要创新机制，改进方法，努力提高政府立法质量，这是对政府系统做好立法工作的动员和部署。两位领导的讲话，各单位都要按照会议的要求，结合各自的实际，传达学习、抓好落实。

关于贯彻落实会议精神，我讲两点意见：

一、认真学习、明确责任，确保立法规划和计划的落实

立法工作做到“五年有规划”、“年度有计划”，可以避免立法的盲目性和随意性。本届省人大常委会拟制定和修订地方性法规70件，其中今年的立法计划是21件，同时本届内还将审议批准民族自治地方的自治条例、单行条例和审查批准昆明市人大常委会报批的地方性法规。我们要通过认真学习、明确责任，抓好立法规划计划的贯彻落实，在具体贯彻落实中，我认为应当在以下三个方面下功夫：

（一）加强立法调研

立法规划计划已经确定，起草单位要尽早组织起草班子，明确起草任务，深入基层调查研究，摸清基层的意见、人民群众的意见和要求，找准问题的本质和焦点，从纷繁复杂的具体现象中归纳、提炼出带有规律性的东西，研究出解决问题的办法，才能为法规的起草工作奠定扎实的基础。要准确把握立法的重点，以全面、客观的反映人民群众的意愿和云南经济社会发展的客观需求。因此，各单位都要进一步认识立法调研的重要性，采取有力措施强化立法调研，增强调研的成效，打牢立法工作的基础。

（二）抓好起草论证

起草工作是立法过程中十分重要的基础环节，是将实践经验和立法调研的成果通过立法技术表述成法规草案的过程。起草工作的成效，直接关系到立法的质量和进度。在广泛征求意见、左右权衡、上下对比、反复修改、不断完善形成初稿后，要组织各方面包括人民法院、人民检察院的专家、学者、实际工作者进行充分论证。起草论证工作必须落实项目责任制，独立起草的部门要抓紧做好调研起草，组织好立法论证，保证立法工作按计划进行；由多个部门共同起草的法规，牵头单位要主动做好沟通协调工作，相关部门要紧密配合，举各部门之力，集各部门之智，通力抓好起草工作，决不能贻误立法时机；省人大及其常委会各委员会要做好提前介入，积极参与相关立法项目的调研起草工作，及时掌握法规起草中的重点难点问题，参与共同研究并提出意见。

（三）强化统筹协调

立法涉及各种利益关系的调整，要妥善处理好权利与义务的平衡，权力与责任的平衡，还要处理好各部门之间的职责分工与配合。法规条文的背后都包含着经济社会发展的生动实践，包含着各种利益关系的协调。有时动一两个字，就需要做大量艰苦细致的沟通协调工作。因此，我们一定要增强对地方立法工作重要性、艰巨性、复杂性的认识，充分认识协调在立法工作中的重要性，要发挥各方面的聪明才智，不断创新协调工作的方式方法，才能增强协调的实效，才能妥善地处理好立法中的各种矛盾和意见分歧，在各种互相交织的矛盾中找出一个合理的解决方案。特别是涉及政府部门职能分工、财政税收等方面的问题，一般要政府审查协调阶段就在妥善解决。立法协调的出发点和着眼点，必须从全省经济社会发展的大局出发，立足全局，围绕全局，服务全局。协调后形成的解决方案，必须有利于云南经济社会又好又快发展，推动科学发展观的贯彻落实。

二、狠抓落实、各负其责，确保地方立法质量不断提高

中国特色社会主义法律体系已经基本形成，我省制定的地方性法规基本覆盖了全省经济社会发展的各个领域。当前立法工作的主要矛盾不是无法可依，而是提高立法质量的问题。

（一）提高立法质量是立法工作的重中之重

立法质量，归根到底，在于法律规范能够反映客观规律，具有科学性、合理性、可操作性，能够解决实际问题。一件地方性法规的产生涉及社会的方方面面，影响很大。因此必须树立质量就是法规生命的理念，切实增强质量意识，不断树立“良法”观念。要把提高立法质量作为立法工作的重中之重，一切工作方式方法的创新，都要紧紧围绕提高立法质量这个中心来开展。在具体立法工作中，一是妥善处理数量与质量的辩证关系，做到数量服从质量，实现从偏重立法数量到注重立法质量的转变。二是要注意克服部门利益倾向，从指导思想上牢固树立为民立法的思想，破除为了强化部门的权力、地位而立法，为了强化行政管理而立法的思想。要进一步完善政府部门起草法规的机制，逐步探索由人大及其常委会的有关委员会、政府部门、人民法院、人民检察院、专家学者等多方联合起草机制，继续深化向社会公开征集法规草案稿，还可以探索实行招标起草。三是要增强法规的地方特色。特色是地方性法规的重要特征，我们制定的法规一定要从云南边疆、民族、经济尚相对落后的实际出发，认真研究省情，增强法规的针对性和操作性。只要管用，法规的体例不一定要求完整，要少而精。这样制定的法规公布施行后才会有更强的实效性。

（二）提高立法质量要抓好立法的各个环节

提高立法质量是一个系统工程，涉及多个环节、多个层面的工作。必须做到层层论证，层层审查，层层把关，才能确保立法质量的提高。在起草阶段，要着力抓好立法调研，切实弄清立法要解决的实际问题、上位法和相关法律法规的基本情况；在政府审查协调阶段，要着力解决部门职责分工、财政投入、税收优惠等方面的协调问题，把好行政许可、行政处罚等关键环节的合法性关口；在省人大及其常委会的有关委员会一审阶段，要重点解决好法规必要性、可行性、技术性问题的审议，切实把好一审关；在省人大法制委员会统一审议阶段，要重点就法规草案的合法性、规范性、协调性等问题进行把关，综合省人大常委会组成人员的意见和其他方面的意见进行统一审议，把好法制统一关。不论在哪一个环节，涉及哪一个牵头部门，都要按照科学立法、民主立法的要求，切实负起责任，集中各方面的智慧和意见，妥善解决好立法过程中的具体问题，为提高立法质量提供保证。

（三）提高立法质量必须有关单位齐抓共管

按照我国的立法体制，从地方立法工作的主体方面看，涉及省人大常委会、省人大各专门委员会、省人大常委会工作机构、省人民政府及其组成部门、办事机构、司法机关等国家机关、人民团体和企业事业单位，具有广泛性；从立法工作的过程看，涉及部门职权的划分、政府与市场、政府与社会等方方面面的关系，具有复杂性。地方立法工作的主体是有立法权的人大常委会，但立法工作每一个环节，都会涉及各有关部门和单位的协调配合。因此，加强地方立法工作，提高地方立法质量，必须切实加强各有关国家机关、人民团体、企业事业单位的协调工作，整合各方面的立法资源，充分发挥各方面的人才优势，形成既有明确的责任，又能齐抓共管的立法工作格局。具体来讲，要注意加强以下三个层面的协调：一是省人大常委会与省人民政府及司法机关在立法工作中的联系与协调，其重点是围绕立法计划的编制和实施，切实加强对立法工作的领导，督促有立法任务的部门及时做好法规草案的调研、起草、报批等工作；二是省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会与省政府有关部门以及司法机关、人民团体、企业事业单位的联系与协调，其重点是结合具体的立法项目，加强沟通，共同研究法规草案中的重点难点问题；三是省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会与有关州、市人大常委会的联系与协调，重点就自治条例和单行条例、昆明市地方性法规、没有立法权的市提出的立法建议等进行研究和沟通。

同志们，我们一定要按照科学发展观的要求，抓好这次会议精神的贯彻落实，进一步解放思想，开拓创新，不断加强和改进我省的地方立法工作，为全省经济社会发展提供强有力的法制保障。