环境保护与发展是一个全球性的热点问题，而野生动物和自然保护区保护的好坏，则是衡量一个国家文明与进步的标志，它关系到一个地区的形象和声誉。

“鸟中熊猫”待人认识

黑颈鹤是我国特有的，世界上15种鹤类中唯一在高原繁殖和越冬栖息的鹤类，属珍稀濒危国家一类重点保护动物，1995年被濒危动植物国际贸易公约列为世界急需挽救的濒危物种。由于黑颈鹤生存的自然环境恶劣，繁殖率低，数量稀少，被称为“鸟中熊猫”。

云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区位于昭通市昭阳区西北部大山包乡境内， 2003年1月经国务院批准建立，海拔3000—3200米，总面积19200公顷。保护区保护对象主要是黑颈鹤及其越冬栖息地的亚高山沼泽化草甸湿地生态系统。据省林业厅和国际鹤类基金会组织对云贵高原黑颈鹤越冬情况同步调查，到大山包越冬的黑颈鹤数量已由1994年的200多只上升到2008年的1200只左右，大山包已成为云贵高原越冬黑颈鹤数量最多、密度最大的越冬栖息地和迁徙停歇地，在全国以及国际上都有较大影响。保护区内有3150公顷亚高山沼泽化草甸，保留了滇东北乌蒙山面积最大的原生性植被类型，因其地理位置特殊，又是黑颈鹤和其他水禽最理想的越冬栖息地，被国际湿地公约局列入国际重要湿地名录。成为我国现有30块、云南仅有的4块重要湿地之一，在我国湿地自然保护区中具有特殊重要的优先地位，同时也是昭通渔洞水库的主要水源地。金沙江溪洛渡、向家坝等梯级电站就在保护区下游，保护工作好坏与电站开发息息相关。为此，昭通市人民政府专门制定了《昭通市大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》，组建管理机构，先后投入2000多万元实施一系列保护工程，黑颈鹤及湿地的保护管理工作有序开展。

保护工作亟待加强

但是，由于大山包生态环境十分脆弱、经济社会发展相对滞后，保

护区内现居住1.5万人，农民人均纯收入675元，是全省的重点扶贫攻坚乡之一，保护工作面临着严峻的形势，主要存在以下六个方面的问题：一是当地居民生产生活与湿地保护产生矛盾。在保护区内，不同程度存在着对湿地挖沟排水，将湿地变成耕地或将湿地里的草根、泥炭挖取作为生活燃料的行为，使村民陷入“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环之中。 二是过度放牧对湿地构成较大威胁。大山包受地理和气候条件的限制，农作物只有土豆、燕麦、荞子、兰花籽等，产量和收成欠佳，村民的经济来源主要依靠畜牧业。大山包现有人工草场8万亩，天然草场7万亩，现有牛2000多头，马3500多匹，羊13000多只，优质牧草在不断减少。三是人为破坏严重。近几年到大山包旅游、考察、摄影者呈逐年增多之势， 2006年游客就达5000多人，生活垃圾污染和人为的践踏给湿地造成一定程度的破坏。四是保护区内通讯电力设施建设威胁黑颈鹤安全。目前，有数十条通信光缆、移动基站、供电电线、电缆通过保护区，今年以来，撞到电线、电缆的黑颈鹤有所增加，直接或间接导致4只黑颈鹤死亡。五是执法效率不高。由于保护区极具特殊性，涉及农业、水利、环保等多个部门，执法主体不明确，影响了执法的水平和效率。六是无法可依。现行管理办法仅为政府的规范性文件，缺乏法律的权威性和约束力，不利于对自然保护区实行统一、科学的管理。昭通各界人士强烈要求通过立法来解决保护区建设和发展过程中存在的问题，把昭通建设成“仙鹤之乡”，促进昭通经济社会又好又快发展。

自主立法谱新篇

民意需要表达，权利需要主张。今年1月，在省十一届人大一次会议上，昭通代表团曾家才等21名代表联名提出了《关于请求省人大常委会制定<云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例>的议案》，大会主席团将该议案交付环资工委研究办理。4月，常委会李春林副主任带领环资工委、法制委、省林业厅和省环保局的同志，赴昭通对议案办理和立法问题进行了专题调研。通过调研，一致认为大山包黑颈鹤国家级自然保护区具有较高的保护价值和国际影响， 而保护区生态环境十分脆弱、经济社会发展相对滞后。面对加快发展和加强保护的双重压力，只有依法保护，妥善处理好保护与发展的关系，实现在保护中发展，在发展中更好地保护，才能实现优势资源的可持续利用和人与自然的和谐发展。由于昭通市没有立法权，由省人大常委会自主立法是十分必要的。为此，省十一届人大常委会第二次会议审议通过将《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例》列入云南省人大常委会2008年立法计划，这是今年唯一一件由省人大常委会自主立法并牵头起草的地方性法规。5月12日召开的常委会第六次主任会议委托环资工委负责牵头起草条例。

环资工委会同省林业厅、省环保局及昭通市、昭阳区，成立了起草领导小组和办公室。5月中旬，起草领导小组成员赴贵州威宁县对草海黑颈鹤国家级自然保护区保护情况进行了调研。6月，形成了条例（征求意见稿），还通过昭通日报、云南政务网等多种渠道广泛征求了各方面的意见。7月初，起草领导小组分别多次召开由省级有关部门和专家、在昆部分省人大常委会委员以及省人大机关各部门负责人参加的座谈会和论证会，认真听取修改意见。这不仅有利于立法质量的提高和将来法规通过后的有效执行，既是对民意的一种尊重，更是对民主立法、科学立法的追求。因此，在调节特殊利益关系法规的立法过程中，需要涉及各方的充分表达和博弈，此乃法规能够获得切实落实的社会基础。如果这个利益表达和博弈的过程充分，那么法规将在现实中较少的受到外部条件的约束，使立法初衷不折不扣。根据各方面的意见，作了多次修改，环资工委于7月5日审议通过了《条例（草案）》。

该《条例（草案）》有以下四个特点：一是对保护区功能进行划分。大山包保护区45%的面积都属于核心区，现居住着8600人，如移民搬迁等措施跟不上，落实管理会直接影响原住居民的利益，甚至会导致分区管理形同虚设。为充分考虑现实的可操作性，条例草案仅对全区内禁止性行为作出规定，为居民满足生产生活的需要留下空间。二是保留了现行管理机构，对职责进行了明确和细化。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的通知精神，决定以地方法规授权的形式，明确保护区管理机构依法集中行使与黑颈鹤保护有关的部分行政处罚权。三是以人为本，充分尊重群众的生存权和发展权。保护区是旅游度假、科考研究、风光摄影的理想之地。在严格保护的前提下，合理利用自然资源，是实现保护目标和群众脱贫的重要保证。为此，条例草案规定在确保保护对象不受侵害的前提下，可以在保护区内按照批准的建设规划，依法开展科考、观鸟、休闲等生态旅游活动。四是公众参与和社区共管相结合。要做好大山包保护工作，仅仅依靠国家和有关管理机构的努力是远远不够的，必须充分调动全社会的积极性参与保护区工作。条例草案规定，鼓励国内外的自然人、法人和其他组织参与保护区的建设和科学研究，加强保护区建设和管理的国际、国内交流与合作。管理机构可以通过与当地居民组织签订共管协议，保护区的服务机构工作人员，应当优先录用当地居民。

《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例（草案）》已于2008年7月20日提交省十一届人大常委会第四次会议进行一审，我们期待着黑颈鹤能永远无忧无虑地生活在人们的善意中！

                             （云南省人大常委会研究室宣传处     朱珠）