聂奎林

2008年7月中旬，云南省人大常委会以召开座谈会的方式，就《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布、实行以来，全省州市一级人大常委会贯彻实施的情况进行了交流。通过这次座谈会，广泛了解了监督法颁布和实行一年多来，在我省州市一级行政区域内遵守和执行的基本情况及存在的主要问题。在地方人大常委会中，州市一级人大常委会的工作具有承上启下、举足轻重的作用。掌握这一级人大常委会贯彻实施监督法，依法履行监督职责的情况，对促进全省地方人大常委会的工作，保证监督法在全省范围内得到遵守和执行，具有重要意义。

一、贯彻实施监督法的基本情况和主要做法

监督法通过和实行后，我省各州市人大常委会把学习宣传和贯彻实施工作列入了重要议事日程，采取各种有效形式，广泛组织学习宣传，切实加强制度建设，有效抓好贯彻落实，促进了人大常委会监督工作的顺利开展，保证了监督法在我省得以全面贯彻实施。一年多来，全省各地贯彻实施监督法的总体情况是好的，是健康、顺利的。归纳起来，突出表现为以下三个方面：

（一）认真学习、广泛宣传，为监督法的贯彻实施建立良好的思想基础

监督法通过后，各州市人大常委会都及时出台了实施监督法的若干意见，要求把监督法的学习宣传作为当前常委会工作的重点来抓好落实。各州市人大常委会的领导班子，多次在党组会议和主任会议上共同学习领会《监督法》，带头在人大常委会机关营造浓厚的学习思考氛围。各地人大常委会非常珍惜全国人大常委会和省人大常委会举办培训班的学习机会，派出常委会领导参加培训。培训结束后，都迅速召开全体干部职工大会，对培训的内容作了传达。如：红河州举办了由州级五大机关部门负责人和各市县委书记、人大主任、“一府两院”负责人参加的学习培训班，统一认识，研究贯彻措施。昆明市人大常委会组织联系人大工作的市委及市政府领导、市政府各委办厅局和党群部门主要负责人、“两院”中层以上干部，所属十四县（市、区）党委、政府、人大常委会负责人参加监督法培训班。大理州召开了全州贯彻实施监督法大会，在会上州人大常委会主任作了动员，州委书记作了重要讲话，州长、法院院长和检察院检察长作了表态发言。文山州人大常委会由7位副主任组成宣讲团，按照各位领导的联系范围，深入到州直各有关单位和八个县的人大常委会进行授课。曲靖市人大常委会针对市、县、乡（镇）三级人大换届后新任人大代表较多的实际，将监督法作为主要内容，对人大代表、人大常委会干部、乡（镇）人大主席和街道人大工委主任进行培训。临沧市人大常委会在监督法颁布后，已经两次组织召开以学习研究监督法为重点的人大制度理论研讨会，收到50多篇与人大监督有关的研讨文章。德宏州将监督法作为人大常委会任前考试的重要内容，促进“一府两院”干部对监督法的学习。丽江市把监督法的宣传纳入“五五”普法规划和“三五”依法治市规划中，建立了学习、宣传、贯彻实施监督法的长效机制，市人大常委会举办监督法培训时，市委联系人大工作的领导作动员，副市长作了贯彻实施监督法的表态讲话。昭通市、普洱市人大常委会将监督法文本、教材及学习材料，发送到“一府两院”各部门及其国家机关工作人员手上。

在学习宣传中，楚雄、西双版纳、保山、迪庆、玉溪、怒江等地的人大常委会都纷纷通过举办组织观看讲座录像、与“一府两院”共同座谈、专题理论研讨、编制学习材料、集中学习培训、撰写心得体会、以会代训、报刊专版、墙报专栏、知识竟赛等等形式多样、生动活泼的活动，使监督法的宣传教育取得了良好的效果。

（二）清理制度、对照修改，为监督法的贯彻实施典定正确的制度基础

监督法颁布后，各地人大常委会在认真学习，吃透精神的基础上，主动地将自身过去制定的与监督工作有关的制度作全面梳理，以监督法为标准进行对比。原来的规定符合监督法精神的，进一步健全完善；发现不一致的，及时修改，重新规范；相抵触的，停止执行。从制度上为监督法的贯彻打好基础，以确保监督法的正确有效实施。

红河州人大常委会通过梳理，发现符合监督法规定、可继续坚持的制度、规定、办法有16个，符合监督法规定但需作出修订的制度、规定、办法有4个，与监督法规定不一致、应当停止执行的有3个。随后，对符合监督法规定但需作出修订的制度、规定、办法进行了修改完善，出台了州人大常委会议事规则、州人大常委会机关制度汇编、关于进一步加强和改进人大常委会工作的若干意见等，规范了监督的工作程序。昆明市人大常委会对44件正在实施的地方性法规和内部工作制度作了梳理。自监督法去年实施以来，昭通市人大常委会制定了《制度清理工作方案》，曲靖市人大常委会出台了《关于梳理修订市人大常委会有关制度的意见》，丽江市人大常委会制定了12个监督工作制度，临沧市人大常委会制定了《规范性文件备案审查办法》，迪庆州人大常委会对照监督法修改了三个议事规则，为在本行政区域内，保证监督法的遵守和执行，提供良好的制度保障。

（三）改进方法、注重实效，为监督法的贯彻实施开创坚实的工作基础

监督法实施后，各地人大常委会按照监督法的规定，积极开展了监督法中规定的听取和审议专项工作报告、对法律法规实施情况进行检查等常用的监督形式。去年以来，各地人大常委会安排听取“一府两院”专项工作报告、组织执法检查普遍比往年有所增加。昆明市人大常委会对听取和审议专项工作报告作专题研究，拟定了听取和审议专项工作报告、计划和预算监督、执法检查三种监督形式的工作流程图，进一步明确和规范了常委会的监督工作。

在运用监督法规定的形式履行职权的时候，各地人大常委会注意积极探索将对人与对事的监督结合起来的方式和途径。如：临沧市人大常委会在听取和审议政府维护企业职工合法权益的专项工作报告时，把职能部门的工作情况和领导班子的建设情况作为重点进行评议。审议后，将常委会组成人员提出的意见和建议进行整理，通过《审议意见》的形式作反馈，从而将对工作的监督和对常委会任命的干部的监督结合起来。文山州人大常委会到现在为止，已经对两位政府组成人员及其分管的专项工作结合起来进行了评议。

监督法实施后，各地人大常委会很重视规范和完善监督的程序，把逐步完善监督程序作为加强和改进监督工作的一个重要内容来抓，通过程序的规范性来增强监督的实效性。

1、认真按照监督法规定的要求，把事关发展改革稳定大局、与人民群众切身利益相关、社会普遍关注的重大问题，确定为每年人大常委会监督的议题。曲靖市人大常委会在年初时通过报纸、电台、电视台、网站向社会公开征集常委会听取和审议专题工作报告、开展执法检查的项目，保证人大常委会的监督工作与人民群众的意愿相对接。楚雄州人大常委会注意将在执法检查中发现的突出问题、常委会组成人员提出的比较集中的问题、常委会工作机构在调研中发现的热点问题、人大代表提出的建议批评和意见、群众来信来访反映出的问题，经过精选后列为常委会监督的重点。怒江州人大常委会将接受到的情况反映按来源分为六个途径，由常委会各工作部门分工汇总整理后，向常委会提出监督议题建议。同时要求，提出的议题建议中，既要有情况反映，又要有综合分析，还要有提出议题的理由，以保证常委会确定的监督议题符合监督法规定的要求。根据社会反映，玉溪市人大常委会有针对性地专题听取和审议了政府关于道路交通安全工作的情况报告。

2、制定周密的监督工作方案，搞好调查研究，认真做好监督议题实施前的各项准备工作。保山市人大常委会自去年以来，围绕开展审议的专题工作报告，召开了汇报会、座谈会30多次，走访调查对象800多人次，为常委会会议审议后作出正确的决定、决议提供了可靠的事实依据。红河州人大常委会年度工作计划中的所有监督事项，都事先要求制定好专项监督工作方案，明确方法、步骤、时间和目标要求，并事先告知“一府两院”及其相关部门，使常委会的各项监督工作切实做到合法、有效。德宏州人大常委会在财政预算监督中，提前介入年度预算工作，邀请人大代表参与预算草案初审，在决算草案中增设“调整预算数”对比分析栏和“分县情况明细表”，为常委会会议审议提供较为详细的情况数据。

3、注意防止重监督检查轻督促整改的现象，加强对监督整改意见的跟踪检查，推动整改工作的落实。红河州人大常委会会议的审议意见或决议、决定交“一府两院”办理后，由常委会工作机构负责跟踪检查，要求在交办后的50个工作日内听取“一府两院”有关部门办理情况的汇报，并由常委会工作机构对汇报提出意见；“一府两院”在60个工作日内将审议意见办理和执行决议、决定的情况向常委会书面报告。文山州、怒江州人大常委会把初次监督与跟踪监督结合起来，改变过去对监督事项只按计划监督一次的做法，必要时再进行跟踪监督，务求保证人大常委会的监督工作见到实效。

4、重视向社会公开人大常委会履行监督职权的情况，监督工作及时向人大代表、常委会组成人员报告。文山州人大常委会将听取和审议专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对审议意见的研究处理情况或执行决议情况的报告，向社会公布。昭通市人大常委会于去年10月1日开通了昭通人大网，西双版纳州人大常委会与新闻单位建立联系互动制度，为增强人大监督工作透明度建立了高效、便捷、公开的服务平台。

二、监督法贯彻实施中存在的问题及建议

参会人员认为，监督法的通过和实施，使各级人大常委会履行监督职权步入了规范化、程序化和法治化的轨道，提高了人大常委会监督工作的实效。但也给人大常委会的监督工作提出了更多的新课题，需要在理论和实际操作上继续研究和探讨。目前，监督法贯彻实施中反映出的存在的问题及建议较为集中主要有以下七个：

（一）听取专项工作报告规定的时效难予落实。监督法第十二条中明确规定了若干听取专项工作报告的时效。但在实践中，由于多方面的原因，“一府两院”很难保证做到按期送交工作报告，也就难以提前按时间要求将专项工作报告发给常务委员会组成人员。时效上的难予保证落实，在一定程度上影响了审议的深度和质量。

（二）监督工作情况向社会公开有一定难度。人大常委会行使监督职权的情况要向社会公开，是监督法规定的一项基本原则。目前，地方人大常委会能够向代表通报和向社会公开的方式和渠道，主要是常委会公报、党报和官方网站。从我省的情况来看，目前绝大多数的县一级常委会既没有网站也没有刊物，有的甚至连公报都没有。另外，向社会公开人大常委会行使监督职权的情况，效果最好的是通过广播、电视、报纸等新闻媒体来进行。但是，由于人大常委会需要公布的文件材料数量往往很多，而这些新闻媒体的版面或时间又很有限，再加上人员、经费等方面的困难，很难通过这些有效的新闻媒介来公开人大的监督工作。受实际条件的限制，要保证执行好监督法规定的公开原则难度很大。

（三）规范性文件备案审查工作还未真正开展。监督法把规范性文件的备案审查，规定为人大常委会开展监督工作的一项重要内容。但各级人大常委会目前普遍存在无专门工作机构、人员编制少、人员知识面窄、备案审查工作量大等困难；因此，各地都反映难以保证规范性文件备案审查工作的正常开展。

（四）需要继续深入地学习宣传监督法。经过一年多的努力，监督法的学习宣传普及工作仍有差距。监督法颁布实施后，各级人大常委会做了大量的宣传、辅导、讲解工作。但宣传学习的深度和广度还不够，还普遍存在人大学习宣传的多、“一府两院”学习宣传的少的问题。在少数地方，甚至出现了“一府两院”个别部门对监督法缺乏正确理解，规避监督法规定的情况。监督法的学习宣传还需要持之以恒地深入下去。

（五）有些监督对象尚待明确。如：监督法实施后，对工作机构设置在地方上，但由中央、省垂直管理的部门，地方人大常委会是否应该监督？如何进行监督？又如：对涉及工青妇等人民团体主要工作的法律，开展执法检查时，谁是被检查的主体？关于这些方面的问题，在法律规定上目前还存在空白，有待进一步研究解决。

（六）需要进一步明确具体的监督工作制度。与人大常委会履行监督职权向社会公开、进行计划预算和审计监督、开展规范性文件备案审查、监督意见的跟踪督查、违反监督法的法律责任等相配套的工作制度，有必要结合我省的实际，通过制定地方配套性法规的方式，加以细化、深化，作出具体规定，进一步明确和完善。

（七）需要进一步探讨有效的监督形式。经过一年多的实践，现多数地方的人大常委会都提出，监督法没有规定的监督形式能不能搞？监督法出台后，还能不能探索其他监督形式？例如，过去各地都普遍开展过述职评议和司法案件监督，经过多年实践证明是较为有效的监督形式，在实践中也积累了一些有益的经验，但监督法中没有规定。希望能在今后的监督工作中进一步研究、探讨，将其与监督法中明确规定了的监督形式结合起来，增强人大常委会监督的效力。建议在制定我省的地方配套性法规时，不拘泥于监督法规定的范畴，要求将我省有明显成效的有特色的监督方式，如“评议”、“涉法涉诉申诉的转办督办”等，在地方性法规中加以规范。